Die Macht der Kontrollierten
über ihre Kontrolleure:
Dienstaufsicht der Exekutive
über Finanzrichter und Verwaltungsrichter.

Aus gutem Grunde hat der Bundesgesetzgeber die unmittelbare Dienstaufsicht über die Richter an den Finanzgerichten und die Richter an den Verwaltungsgerichten selbst geregelt und so einer Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer gänzlich entzogen.

§ 31 Finanzgerichtsordnung (FGO) lautet:

"Der Präsident des Gerichts übt die Dienstaufsicht über die Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter aus."

§ 38 Verwaltungsgerichtsordnung lautet:

"1. Der Präsident des Gerichts übt die Dienstaufsicht über die Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter aus.

2. Übergeordnete Dienstaufsichtsbehörde für das Verwaltungsgericht ist der Präsident des Oberverwaltungsgerichts."

Nachdem der Bundesgesetzgeber von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat, fehlt den Bundesländern jegliche eigene Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der unmittelbaren Dienstaufsicht über die Richter an den Finanzgerichten und an den Verwaltungsgerichten. Selbst eine Kompetenz für eine die bundesrechtliche Regelungen wörtlich wiederholende landesrechtliche Regelung ist nicht gegeben (Art. 72 Grundgesetz).

Dessen ungeachtet hatte der Gesetzgeber des Freistaates Sachsen sowohl den Staatsminister der Justiz als auch den Präsidenten des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts zu weiteren unmittelbaren Dienstvorgesetzten der Richter an den sächsischen Verwaltungsgerichten erhoben. § 16 Abs. 1 SächsJustAG vom 12.12.1997 (SächsGVBl. 1997, 638) lautete bis zum 31.12.2000:

"Die Dienstaufsicht üben aus:

das Staatsministerium der Justiz über die Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter der Verwaltungsgerichte;

der Präsident des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts über die beim Oberverwaltungsgericht und bei den Verwaltungsgerichten beschäftigten Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter;

der Präsident des Verwaltungsgerichts über die beim Verwaltungsgericht beschäftigten Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter."

§ 21 SächsVerfAG lautete:

"Das Staatsministerium der Justiz übt die Dienstaufsicht über den Präsidenten des Sächsischen Finanzgerichts aus."

Auch in der sächsischen Finanzgerichtsbarkeit wurde mithin der Staatsminister der Justiz zum weiteren unmittelbaren Dienstvorgesetzen der sächsischen Finanzrichter erhoben.

Der Vorschlag der Sächsischen Staatsregierung zur Zusammenfassung aller landesrechtlichen Justizgesetze in einem einheitlichen Sächsischen Justizgesetz (SächsJG) war Anlass für die Fraktion der SPD im Sächsischen Landtag, eine Expertenanhörung vor dem Verfassungs- und Rechtsausschuss des Sächsischen Landtages zur Frage der Dienstaufsicht über die Richter am Sächsischen Finanzgericht und an den sächsischen Verwaltungsgerichten zu beantragen, da die vorstehenden landesrechtlichen Vorschriften auf Vorschlag der Sächsischen Staatsregierung unter neuer Nummerierung inhaltlich unverändert in das SächsJG übernommen werden sollten: § 16 Abs. 1 SächsJustAG sollte zu § 23 SächsJG werden.

Diese öffentliche Expertenanhörung fand am 09.10.2000 statt. Sowohl der von der Fraktion der SPD benannte Prof. Dr. Rozek von der Technischen Universität Dresden als auch der von der Fraktion der CDU benannte Prof. Dr. Huber von der Universität Jena kamen zu dem Ergebnis, dass die vorstehend im Wortlaut zitierten Regelungen des sächsischen Landesrechts nichtig waren.

Diese Expertenanhörung ist eine der wenigen substantiierten Auseinandersetzungen

a. mit der Frage einer unmittelbaren Kontrolle der Finanz- und der Verwaltungsgerichte durch die von ihnen kontrollierten Exekutiven der Länder und

b. mit dem diskussionswürdigen Umgang von Landesgesetzgebern mit Bundesrecht,

wird diese für das praktische Funktionieren der Gewaltenteilung im Kern bedeutsame Frage in der rechtswissenschaftlichen Literatur doch nur marginal behandelt.

Es handelt sich um kein sächsisches Sonderproblem:

Eine der Regelung in § 16 Abs. 1 SächsJustAG entsprechende ­ mithin ebenso nichtige ­ Regelung findet sich in dem Landesrecht Sachsen-Anhalts. Mit Ausnahme Baden-Württembergs und Bayerns haben sich die Landesgesetzgeber im übrigen sämtlich für Regelungen entschieden, die einigen Nachdenkens wert sind.

(Die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften sind abgedruckt in der dtv-Ausgabe zur VwGO)

Die öffentliche Expertenanhörung hatte Folgen. Der Verfassungs- und Rechtsausschuss (Änderungsanträge der CDU-Fraktion zur DS 3/2192) schlug eine Änderung des Regierungsentwurfs vor: § 23 SächsJG lautet ab dem 01.01.2001:

(1) Die Dienstaufsicht üben aus:

1. der Präsident des Verwaltungsgerichts über die beim Verwaltungsgericht beschäftigten Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter;
2. der Präsident des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts über die beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht und bei den Verwaltungsgerichten beschäftigten Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter;
3. das Staatsministerium der Justiz als oberste Dienstaufsichtsbehörde über die Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter der Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Diese Regelung wurde - parallel für alle sächsischen Gerichtsbarkeiten - wie folgt begründet:

" Nach der derzeitigen Rechtslage hat das Staatsministerium der Justiz neben den jeweiligen Gerichtspräsidenten die unmittelbare Dienstaufsicht über die Richter, Beamten, Angestellten und Arbeiter in den fünf Gerichtsbarkeiten. In der Anhörung wurde von Vertretern der Wissenschaft die Auffassung vertreten, dass die Rechtslage mit § 38 VwGO und § 31 FGO nicht vereinbar sei, weil der Bundesgesetzgeber dort abschließende und den Landesgesetzgeber bindende Regelungen zur Aufsicht über die Richter in der Verwaltungs- und der Finanzgerichtsbarkeit getroffen habe. Es sei allerdings mit Bundesrecht vereinbar, wenn das Staatsministerium der Justiz als oberste Dienstaufsichtsbehörde bestimmt werde. Dem wird mit der Änderung des § 15 Abs. 1 >(Anm. des Verfassers: der die Ordentliche Gerichtsbarkeit betrifft)< sowie der weiteren einschlägigen Regelungen Rechnung getragen. Damit wird das Subsidiaritätsprinzip in Bezug auf die Dienstaufsicht für die Gerichte und die Staatsanwaltschaften gesetzlich verankert. Die Dienstaufsicht obliegt künftig grundsätzlich den Präsidenten und Direktoren der Instanz- und Obergerichte sowie dem Generalstaatsanwalt und den Leitern der Staatsanwaltschaften. das Staatsministerium der Justiz wird im Regelfall nur noch die Dienstaufsicht über die Präsidenten der Pbergerichte und den Generalstaatsanwalt ausüben. Aber auch in Zukunft wird das Staatsministerium der Justiz in begründeten Einzelfällen befugt sein, aufsichtsrechtliche Maßnahmen "im Durchgriff" zu ergreifen. Ein solcher Fall liegt beispielsweise vor, wenn Gefahr im Verzug gegeben ist oder wenn der zuständige Behördenleiter einer Anordnung zum dienstaufsichtlichen Einschreiten nicht nachkommt." (Verfassungs- und Rechtsausschuss des Sächsischen Landtages, Beschlussempfehlung und Bericht zur DS 3/2192 vom 09.11.2000)

Dem Freistaat Sachsen gebührt Anerkennung dafür, dass er Anregungen zu einer Änderung von Rechtsvorschriften an einer sensiblen Schnittstelle zweier Staatsgewalten - unter Einbeziehung aller Gerichtsbarkeiten (!) - zügig aufgegriffen hat.

Dennoch verbleiben - in Sachsen wie anderswo - Fragen für den Anwendungsbereich der bundesrechtlichen Regelungen der §§ 31 FGO und 38 VwGO:

• Warum wird der Wortlaut des § 38 Abs. 1 VwGO in § 23 Abs 1 Nr. 1 SächsJG ohne eine Kompetenz des Landesgesetzgebers hierzu wiederholt ?
• Warum führt der Sächsische Landtag in § 23 Abs. 1 Nr. 2 SächsJG eine unmittelbare Dienstaufsicht des Präsidenten des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts über die Richter an den Verwaltungsgerichten ein, obwohl der Bundesgesetzgeber insoweit nur eine "übergeordnete" Dienstaufsicht vorgesehen hat (§ 38 Abs. 2 VwGO) ?
• Warum soll das Sächsische Staatsministerium der Justiz eine oberste Dienstaufsicht nicht nur über das oberste sächsische Verwaltungsgericht (das OVG) haben, sondern an diesem vorbei ­ parallel - auch eine "oberste" Aufsicht über die unteren Instanzen ­ die Verwaltungsgerichte ?
  • Ist beides dasselbe ?
  • Ist es ein Recht auf das letzte Wort, auf eine "Kompetenz-Kompetenz" der Exekutive,
    die Möglichkeit, den Exekutivwillen letztendlich durchzusetzen ?
• Kommt ein Gerichtspräsident erst dann einer "Aufforderung" des Ministeriums "zum dienstaufsichtlichen Einschreiten" nicht nach, wenn er das Einschreiten als solches verweigert ? Oder schon dann, wenn er zwar einschreitet, aber nicht so, wie ihn das Ministerium inhaltlich angewiesen hat ? (Sollte es also wie folgt gemeint sein: Zuerst weist die Exekutive den Gerichtspräsidenten an, wenn das nicht inhaltlich wunschgemäß funktioniert, handelt die Exekutive eben selbst ?)
• Worin läge in letzerem Falle - aus der Sicht des betroffenen Richters - im Ergebnis (und nur darauf kommt es an) der Unterschied zu einer unmittelbaren Dienstaufsicht der Exekutive ?
  • Warum stellt man nicht sprachlich unmissverständlich klar, was gemeint ist ?
• Ist in der Praxis nicht jeder "Durchgriff" eines Justizministers - aus der Sicht des betroffenen Richters - ein "Einzelfall" ?
• Ist nicht jeder "Durchgriff" der Exekutive auf ein Organ einer anderen Staatsgewalt - das eigens dazu bestimmt ist, die Exekutive in den gesetzlichen Schranken zu halten - ein Fall zuviel ?
  • Ist das der Gedanke der §§ 38 VwGO, 31 FGO ?
• Wer verteidigt das Bundesrecht ?

Zwei Thesen:

1. Gesetze dürfen nur so ausgelegt werden, dass ihnen ein eigener Sinngehalt verbleibt. Eine Exekutive, eine Rechtsprechung, die hiergegen verstoßen, durchbrechen den Verfassungsgrundsatz der Gewaltenteilung und maßen sich Kompetenzen des Gesetzgebers an, denn sie ignorieren ein von diesem erlassenes Gesetz und schaffen es damit faktisch ab.

2. Alle Gesetze sind im Lichte des Grundgesetzes, also so auszulegen, dass sie dem Willen der Verfassung zur Geltung verhelfen (= verfassungskonforme Auslegung).

zu 1.: Eine Auslegung der §§ 31 FGO, 38 VwGO dahingehend, dass der Landesgesetzgeber bestimmen könne, dass ein in diesen Bundesnormen nicht genanntes - weiteres - Organ eine sog. "oberste" Dienstaufsicht ausüben dürfe, lässt diese Regelungen leer laufen; ein eigener Sinn bleibt diesen Vorschriften nur dann, wenn man sie als vollkommen abschließende Regelungen auffasst (= eine Dienstaufsicht über Finanz- und Verwaltungsrichtern steht ausschließlich den durch die Wortlaute der §§ 31 FGO, 38 VwGO damit betrauten Personen zu, nämlich als unmittelbare Dienstaufsicht den jeweiligen Gerichtspräsidenten, und als übergeordnete Dienstaufsicht über die Verwaltungsrichter der ersten Instanz den Präsidenten der OVGe), denn

• könnten die Justizminister der Länder die Präsidenten der Finanz- und Verwaltungsgerichte zu Dienstaufsichtsmaßnahmen anweisen, dann hätten sie de facto eine unmittelbare Dienstaufsicht über die Richter (der betroffene Richter bekommt bei dieser Variante nicht einmal mit, dass sein Präsident nur direkte Befehle des Ministeriums exekutiert);
• könnten die Justizminister an den Präsidenten der Finanz- und Verwaltungsgerichte vorbei dann dienstaufsichtlich auf die Richter durchgreifen, wenn die Präsidenten einer entsprechenden ministeriellen Weisung nicht folgen, so liefe dies im Ergebnis auf das Gleiche wie eine unmittelbare Dienstaufsicht des Ministeriums hinaus; mit dem (nur zurückhaltend klingenden) Begriff "oberste" Dienstaufsicht wäre lediglich ein etwas umständlicheres Verfahren beim Durchgriff verbunden (man wahrt einen Schein; der unmittelbare Zugriff der Exekutive erfolgt - das ist der einzige Unterschied - mit etwas an zeitlicher Verzögerung).

Im Ergebnis hätte mithin immer eine Landesbehörde das Sagen und es bestünde der gleiche Rechtszustand, wie wenn der Bundesgesetzgeber die §§ 31 FGO, 38 VwGO überhaupt nicht erlassen hätte (D.h. ein Rechtszustand wie in den übrigen Gerichtsbarkeiten, für die entsprechende bundesrechtliche Normen - noch - fehlen).

zu 2.: Das Grundgesetz will eine Gewaltenteilung nicht als Lippenbekenntnis, sondern wirklich. Alle vorhandenen Gesetze sind mithin so auszulegen, dass sie diesem Gebot - im Ergebnis (!) - gerecht werden. Art. 92 GG vertraut die rechtsprechende Gewalt ausschließlich den Richtern an (und eben nicht Richtern unter Aufsicht einer anderen Staatsgewalt). Sowohl sprachlich als auch systematisch, logisch und - vor allem - historisch können die §§ 31 FGO, 38 VwGO ohne weiteres als abschließende und damit gewaltenteilende Regelungen ausgelegt werden*,

• also müssen sie auch so ausgelegt werden.

* siehe:
Zur Unabhängigkeit von Richtern und von Beamten in direktem Vergleich