Der Verwaltungsstaat fürchtet den Rechtsstaat

Muß die Verwaltung vor der Rechtsprechung geschützt werden? / von Dr. jur. Manfred Mielke

Frankfurter Allgemeine Zeitung Nr. 79 vom 04.04.1953

Politiker aller Parteien haben übereinstimmend festgestellt, daß in Wirklichkeit noch ein Verwaltungsstaat statt eines Rechtsstaates besteht, daß eine Bürokratenherrschaft an Stelle der Volksherrschaft gerückt ist, daß die Gewaltenteilung schon eine Fiktion wurde, zumal mehr als 90 Prozent aller Gesetzentwürfe von der Ministerialbürokratie und knapp 10 Prozent von den Mitgliedern der gesetzgebenden Körperschaften gefertigt werden. Unter diesem Aspekt hat der Jahresbericht des neuen Generalstaatsanwalts beim bayerischen Verwaltungsgerichtshof, Dr. Jakob Kratzer, eine besondere Bedeutung. Das umso mehr, als er bei der Staatsregierung so große Beachtung fand, daß er "nicht ohne Einfluß auf die künftige Gesetzesarbeit sein werde".

Drei "Gefahrenherde"

In dieser "Denkschrift" weist der Generalstaatsanwalt auf die Gefahren hin, die nach seiner Ansicht der Verwaltung durch "eine Überspitzung rechtsstaatlicher Ideen" drohen könnten: "Wir laufen Gefahr, über den Rechtsstaat hinaus ein Justizstaat, ja ein Rechtswegestaat zu werden". Dr. Kratzer sieht drei große Gefahrenherde, die "die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden lähmen und zu einer Schädigung der öffentlichen Interessen führen". Das ist erstens die "verfassungsmäßig festgelegte Generalklausel", nach der jeder Verwaltungsakt durch unabhängige Richter nachgeprüft werden kann. Zweitens gehört dazu, daß bürokratische Ermessensfragen unter dem Gesichtspunkt der Ermessensfehler berichtigt werden dürfen. Als drittes und stärkstes Hindernis wirkt sich " die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte aus, die in steigendem Maße bisherige Ermessensfragen in den Kreis der Rechtsfragen einbezieht". Begriffe wie "Bedürfnis, Zuverlässigkeit, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Gemeinwohl, gute Sitten, Ueberbelegung von Wohnungen oder Zumutbarkeit eines Mieters" waren früher dem pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltungsbürokratie überlassen; heute werden sie "der richterlichen Beurteilung und Entscheidung ausgesetzt".

Die zahlreichen Berichtigungen bürokratischer Fehlansichten durch unabhängige Richter beweisen jedoch, daß und wie dringend notwendig die Kontrolle der weisungsgebundenen Verwaltungsbürokratie durch unabhängige Richter ist. Der Generalstaatsanwalt betont auch, daß manche Klage gegen fehlerhafte Verwaltungsakte unterbleiben würde, wenn diese bürokratischen Entscheidungen "immer sorgfältig ausgearbeitet würden". Er erkennt auch die Gefahren an, die dem Bürger von fiskalisch denkenden Amtssschimmelreitern drohen, weil zu wenig rechtskundige Beamte eingesetzt sind, die zumindest mitwirken und mitzeichnen müßten. Und mit diesem Bekenntnis hat er den Nagel auf den Kopf getroffen und zugleich bestätigt, daß es ohne richterliche Kontrolle also doch nicht geht. In der rauhen Wirklichkeit sind aber viel zu wenig Verwaltungsrichter vorhanden, die auch noch so ungewöhnlich überlastet sind, daß Fälle von 1950 heute noch nicht abgeschlossen werden konnten. So ist also durch die Verwaltungsgerichte nicht etwa die Arbeit der Verwaltungsbehörden tatsächlich bedroht als vielmehr die rechtsgesicherte Möglichkeit der Bürger zum staatserhaltenden Schaffen und Aufbauen.

Zu wenig Beamte, zu viel Bürokraten

Das hat kein Geringerer als der Rechtspraktiker und Realphilosoph Dr. Rudolf Zorn unmißverständlich in der "Bayerischen Beamtenzeitung" (Heft 6-8 aus 1950 und Heft 2 aus 1952) dargelegt. Aus seinen nüchternen Erfahrungen als Wirtschafts- und später als Finanzminister hat er aus dem ungetrübten Blickfeld hinter die Kulissen der Verwaltungsbürokratie freimütig gestanden: "Wir haben zu wenig Beamte und zu viele Bürokraten. Diese beiden Typen unterscheiden sich nicht weniger als ein guter Arzt von einem Kurpfuscher". Der Entscheidungsgewalt dieser "zu vielen Kurpfuscher" im Verwaltungsapparat sind aber die Steuerbürger zunächst einmal glatt ausgeliefert. Sie müssen sehr viel Unrecht lange Zeit erdulden sowie Nervenkraft, Zeit und Geld opfern, ehe sie nach Jahren dank richterlicher Hilfe dasjenige Recht zurückerhalten, das "engstirnige und lebensfremde Bürokraten" ihnen widerrechtlich vorenthalten hatten, obwohl sie das Recht von Amts wegen zu geben hätten. Es würde sich ein erschreckendes Bild ergeben, wenn bloß alle Unrechtstaten der Verwaltungsbürokratie, die von Gerichten beseitigt wurden, zusammengestellt und veröffentlicht würden; das ist aber nur ein ganz kleiner Teil von den tatsächlichen Fehlleistungen bürokratischer Amtsinhaber, die sich täglich häufen, aber nicht einmal angefochten oder gar bekannt werden. Wenn die Presse den dafür erforderlichen Platz von einigen Seiten pro Tag nur einen Monat hindurch opfern würde, dann müßte auch der Generalstaatsanwalt wohl seinen Satz korrigieren, der da lautet: "Die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden droht immer mehr durch die großzügige Einführung und Zulassung gerichtlicher Kontrollen beeinträchtigt zu werden."

Was wird gelähmt?

Bisher ist kein Fall bekannt geworden, in dem sich ein Verwaltungsbürokrat durch richterliche Entscheidung in seiner Arbeitsweise hätte lähmen lassen. Vielmehr sind fast alle Versager im Amt in ihrer Stellung, Gehalts- und Pensionssicherheit geblieben, auch wenn sie Fehlleistungen fortlaufend produziert haben. Umgekehrt sind die Schäden kaum zu erfassen, die den Steuerbürgern bisher durch solche bürokratischen Irrtümer oder gar Willkürakte entstanden sind, so daß diese amtsunterworfenen Steuerzahler oft genug in ihrer Existenz gelähmt und nicht selten ruiniert worden sind. Weil Staatsminister Dr. Rudolf Zorn diese traurigen Tatsachen allzu klar erkannt hat, hat er die merkenswerten Worte niedergeschrieben: "Der Staatsapparat ist wie ein Riesenkrake mit tausend Polypenarmen geworden, so daß er überhaupt nicht mehr kontrollierbar ist. Die Gerichte arbeiten zu langsam und schwerfällig. Man prüfe nur einmal nach, wie lange beispielsweise der bayerische Verwaltungsgerichtshof braucht, bis er über Willkürakte der Verwaltungsbürokratie entschieden hat. Auch die Presse ist unmöglich imstande, die kleineren und größeren Mißstände in der Verwaltung aufgreifen zu können, die tagtäglich offenbar werden; die muß sich auf die Publizierung der gröbsten Skandale beschränken. Aus diesem Grunde versagen auch die meisten parlamentarischen Untersuchungsausschüsse, in denen Skandale mit Hilfe der sabotierenden Bürokratie zugedeckt und begraben werden". Die Verschleppungstaktik der Bürokratie bemängelt der Generalstaatsanwalt selbst: denn er beklagt nachdrücklich, daß die Verwaltungsbehörden oft "über Gebühr lange" Anfragen unbeantwortet lassen, so daß den Verwaltungsgerichten eine Langsamkeit zur Last gelegt wird, die von den Verwaltungsbürokratien verschuldet wurde.

Nicht "die Ausbreitung justizstaatlicher Elemente" kann unser Verfassungsgefüge erschüttern - wie Dr. Kratzer meint -, sondern die bewußte wie auch unbewußte Erhaltung der "Kurpfuscher" im Behördenapparat, nämlich der "zu vielen Bürokraten". Das sind die wahrhaftigen Feinde des freien Staatsbürgers, vor denen selbst der extremste "Justizstaat" die gerade erst befreiten Untertanen einer Despotie nicht einmal wirksam schützen könnte. Offenbar hat der Generalstaatsanwalt an einen Beamtenkörper gedacht, wie er ihn dereinst kennengelernt hat, wie er aber längst nicht mehr existiert. Ein solcher Beamtenkörper würde alle "verwirrenden" Rechtsbehelfe überflüssig machen und einen Rechtsstaat lebendig werden lassen, der keine Kontrolle der Verwaltung nötig macht, weil sie selbst das Recht praktiziert. Von diesem Wunschziel entfernt sich die Gegenwart aber immer mehr. Deshalb kann die so auffällig häufig geäußerte Angst vor einem Justizstaat nur beweisen, wie sehr der vorhandene Verwaltungsstaat nach ungestörtem Eigenleben trachtet.