Prof. Dr. Theodor Eschenburg
Auszug aus:
VERFASSUNG UND VERWALTUNGSAUFBAU
DES SÜDWESTSTAATES
I. VORWORT
Der beherrschende Streitruf in dem eben beendeten Wahlkampf in den drei Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern schallte von Bonn herüber und kam nicht aus dem eigenen Lande. Viele mögen ihren Stimmzettel unter dem Eindruck der Bonner Parolen für und gegen den Verteidigungsbeitrag ausgefüllt und sich nicht um die Aufgaben derjenigen bekümmert haben, die es zu wählen galt. Nachdem die Wahlentscheidung gefallen ist, wird es hohe Zeit, das nachzuholen, was vor der Wahl versäumt worden ist, nämlich sich auf den Aufbau des neuen Bundeslandes zu besinnen. Es kommt nicht nur darauf an, ein Teilproblem zu durchdenken, sondern eine Vorstellung von dem Gesamtplan der Einrichtungen zu gewinnen, wie das neue Land aufgebaut und eingerichtet sein soll. Denn nur von einem Gesamtplan aus können die einzelnen Aufgaben in Angriff genommen und gelöst werden.
Im Januar und Februar dieses Jahres hatte ich jeweils vor einem geladenen Kreis, zu dem sich Anhänger verschiedener politischer Richtungen eingefunden hatten, einen Vortrag über Verfassung und Aufbau des neuen Bundeslandes gehalten. Eine Reihe von Teilnehmern hatten mir nahegelegt, die Ausführungen einem größeren Kreis zugänglich zu machen. Das Angebot eines anwesenden Verlegers, die Arbeit herauszugeben, habe ich gerne, wenn auch nicht ohne Bedenken, angenommen. Denn Verfassungsvorschläge, die gleichsam im Vorgefecht der Verfassungsauseinandersetzung der Öffentlichkeit unterbreitet werden, sind leicht dem Schicksal der Nichtbeachtung oder aber der völligen Ablehnung ausgesetzt. Die meisten betrachten solche Vorschläge nur unter dem Aspekt ihres Interessenkreises; fühlen sie sich aber in ihrem eigenen Belangen beeinträchtigt, so wird der ganze Plan schlechthin verworfen. Bei der heutigen Überbewertung der Taktik in der Politik mag es als töricht gelten, sich vorzeitig festzulegen. Der gewiegte Politiker überrascht seine Partner im letzten Moment.
Seit mehr als drei Jahren habe ich mich mit diesen Fragen befaßt. Wer selbst diese Neugliederung mit Leidenschaft betrieb, mußte sich auch eine Vorstellung von der Inneneinrichtung des neuen Bundeslandes, zum mindesten in Umrissen, gemacht haben. Denn der Zusammenschluß allein ist kein Selbstzweck. Erst durch die Zwecke, denen er dient, erhält er Sinn und Gewicht. Ich spreche hier nicht im Auftrag irgendeiner Person oder einer Gruppe. Mit meinen Vorschlägen will ich irgendeiner Partei weder dienen, noch schaden Ich habe lediglich meine eigene Auffassung dargelegt. Diese habe ich in den beiden Veranstaltungen zur Diskussion gestellt und in zahlreichen Zwiegesprächen erörtert. In den einzelnen Punkten habe ich Widerspruch erfahren, auch Bedenken wurden mir vorgehalten Die eigenen Vorschläge habe ich wiederholt korrigiert und ergänzt. Nach den Wahlen glaubte ich einen Anlaß zur Zurückhaltung nicht mehr zu haben. Das Interesse an dem Gesamtproblem des Aufbaus des Südweststaats zu wecken, die Krähwinkelei im territorialen wie im organisatorischen Bereich überwinden zu helfen, ist der Sinn dieser Schrift. Sie versucht, eine Vorstellung von dem Aufbau des neuen Bundeslandes zu vermitteln und damit dem Leser, gleichgültig, ob er diese Überlegungen teilt oder nicht, eine Orientierungsskizze zu geben. Es kam mir darauf an, durch eigene Vorschläge eine öffentliche Auseinandersetzung anzuregen. Denn die Verfassunggebende Versammlung muß bei ihren Beratungen das öffentliche Interesse spüren, nur dann werden diese fruchtbar sein. Die Fragen hier im einzelnen zu behandeln, würde der bewußt enggehaltene Rahmen der Arbeit nicht zulassen. Bei manchen Regelungen, die sich als erforderlich erweisen, können auch die Möglichkeiten nur angedeutet werden, weil zum Teil die Vorarbeiten zu deren endgültiger Gestaltung noch fehlen. Mit Absicht sind hier zunächst einmal nur Grundsätze aufgeführt und diesen kurze Begründungen beigefügt. Fertige Entwürfe von Verfassungstexten vorzulegen, erschien verfrüht in einem Moment, wo die öffentliche Diskussion, die sich bisher eigentlich nur auf den Bereich des Unterbaus der Verwaltungsorganisation beschränkt hat, erst einsetzen soll. Dabei bin ich mir bewußt, wie leicht eine Linderung in der Formulierung dieser Grundsätze zur Abweichung vom Grundsätzlichen führen kann.
Ich habe versucht, zu unterscheiden zwischen dem, was die Verfassung regeln soll, und dem, was der Gesetzgebung vorzubehalten ist. Diese Beschränkung auf die unbedingt notwendigen Verfassungsbestimmungen ist zweckmäßig, um nicht die Verfassung über Gebühr zu belasten und dadurch die Verfassungsgestaltung zu beeinträchtigen. Sie ist aber auch erforderlich, um die Verfassungsbestimmungen so klar und präzis herauszustellen, als es nur irgend möglich ist. Unklarheiten in der Verfassung führen zu Verfassungsstreitigkeiten. Sie erwecken Illusionen und erregen Enttäuschungen in der Bevölkerung. Beides ist dem ohnehin schwachen Ansehen der Demokratie abträglich.
Vor allem können solche allgemein gehaltenen, vieldeutigen Grundsätze den Verfassungsgerichtshof in die Zwangslage versetzen, politische Entscheidungen treffen zu müssen. Damit wird er in die ihm selbst unwillkommene und die Autorität der Demokratie schädigende Position einer Art von Oberorgan gedrängt.
Ich glaube, alle Vorschläge zum Aufbau des neuen Bundeslandes, soweit sie veröffentlicht sind, gelesen zu haben, und ich habe sie dementsprechend auch in dieser Arbeit berücksichtigt. Mit Rücksicht auf den zur Verfügung stehenden Raum und auf die Übersichtlichkeit habe ich davon abgesehen, sie jeweils besonders zu zitieren, es sei denn, daß sich im Einzelfalle dafür eine besondere Notwendigkeit ergibt
Theodor Eschenburg.
Tübingen, den 22. März 1952.
II. EINLEITUNG…….
III. DIE REIHENFOLGE DER AUFGABEN. ‚ DIE STUFEN DES AUFBAUS…….
IV. VORSCHLÄGE ZUR VERFASSUNG
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3. Justizverwaltung.
a) An die Stelle des Justizministeriums, das in Zukunft fortfällt, tritt die Landesjustizverwaltung.
b) Die Justizverwaltung nimmt die Befugnisse des bisherigen Justizministeriums wahr, ihrer Dienstaufsicht unterstehen auch sämtliche Gerichte, die bisher zum Bereich eines anderen Ressortministeriums gehörten (also auch Staats-, Verwaltungs- und Disziplinargerichtshof, Arbeits- und Finanzgerichte sowie etwaige Sozialgerichte).
c) Der Chef der Justizverwaltung (evtl. ein dreigliedriges Kollegium, das an der Spitze der Justizverwaltung steht und in dem eines der Mitglieder den Vorsitz führt) muß die Befähigung zum Richteramt haben. Der Chef der Justizverwaltung wird von den Richtern im Präsidentenrang, (also Präsidenten der obersten Gerichte, Senatspräsidenten, Präsidenten der Gerichte in den provisorischen Landesteilen, später in den Landesverwaltungsbezirken, Amtsgerichtspräsident von Stuttgart), den Dekanen und Prodekanen der Juristischen Fakultäten und je drei Vorstandsmitgliedern der Anwaltskammern bzw. der Rechtsanwaltsvereine in den provisorischen Landesteilen gewählt. Der Staatspräsident kann den Chef der Justizverwaltung abberufen, d. h. ihn in den Wartestand versetzen. Eine Neuwahl muß innerhalb von drei Monaten erfolgen.
d) Richter sowie Beamte und Angestellte der Justizverwaltung werden vom Staatspräsidenten auf Vorschlag des Chefs der Justizverwaltung ernannt.
e) Der Chef der Justizverwaltung bzw. der Vorsitzende des Kollegiums nimmt an den Regierungssitzungen ohne Stimmrecht teil. Er kann rechtliche Einwendungen gegen einen Gesetzentwurf erheben. Entspricht die Regierung diesen Einwendungen nicht, so kann er sie vor dem Landtag vertreten. Er vertritt im Bereich des Bundesrates seine Ressortangelegenheiten, kann aber nicht Mitglied des Bundesrates sein. Im übrigen hat er die Stellung eines Ministers. Der Chef der Justizverwaltung hat ebenso wie die Regierung das Recht der Gesetzesinitiative. Seine Anträge müssen der Regierung vorgelegt werden. Diese hat das Recht, ihre abweichende Stellungnahme vor dem Landtag zu vertreten.
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V. BEGRÜNDUNGEN UND ÜBERLEGUNGEN ZU DEN VERFASSUNGSVORSCHLÄGEN
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3. Die Justizverwaltung.
a) Die Justiz ist die empfindlichste Einrichtung unseres öffentlichen Lebens. Sie hat sich allerdings bisher am standhaftesten der politischen Einwirkung zu widersetzen vermocht. Dennoch zeigen sich auch bei der Justiz immer mehr Ansätze zur Politisierung. Allein die Institution der parlamentarischen Richterwahl fördert diesen Prozeß. Die modernen Verwaltungs- und Organisationsmethoden vermögen Abhängigkeiten zu schaffen, ohne daß formell die rechtlichen Bestimmungen über die Abhängigkeit der Richter verletzt werden (Unterlassung von Beförderungen, Raumverteilung, Etatsgebarung. Es bestehen immerhin Anzeichen dafür, daß die Justiz zu einem Instrument der Regierungspolitik werden könnte. Denn der Justizminister ist Mitglied der parlamentarischen Regierung und wird beim Regierungswechsel abgelöst wie jeder andere Minister. Die Frage ist, ob es organisatorische Möglichkeiten gibt, die Ansätze zur Politisierung der Justiz noch auszuräumen.
b) Die Arten der Gerichte haben sich im Laufe der letzten Jahrzehnte erheblich vermehrt. Dabei wurden die Spezialgerichte jeweils der Dienstaufsicht ihres Ressortministeriums unterstellt. Das Ressortministerium kann auf der einen Seite als beklagte Partei vor einem solchen Gericht auftreten und übt andererseits die Dienstaufsicht über dieses Gericht aus. Diese Verbindung von zwei so widerspruchsvollen Funktionen in einer Institution ist bedenklich. Sauberer und klarer im Sinne der Gewaltenteilung wäre, wenn sämtliche Spezialgerichte auch organisatorisch unabhängig von ihren Ressortministerien wären und alle gemeinsam ohne Unterschiede von einer besonderen Verwaltung beaufsichtigt würden, die in keinem Zusammenhang mit der Regierung und den anderen Ressortministerien steht. Es kommt darauf an, gleichsam die Justiz aus dem Bereich der Regierung auszuklammern.
c) Diese Ausklammerung erfolgt auf zweifache Weise, nämlich einmal dadurch, daß der Chef der Justizverwaltung nicht mehr Mitglied der Regierung ist und zum andern, daß nunmehr sämtliche Gerichte dem Chef der Justizverwaltung unterstehen. Erst dadurch erfährt das Gerichtswesen jenes Maß von Selbständigkeit, das ihm gerade im demokratischen Staat gebührt. Es wäre auch denkbar, daß an Stelle eines Chefs der Justizverwaltung ein dreigliedriges Kollegium tritt, wobei eines seiner Mitglieder den Vorsitz führen würde. Der Chef der Justizverwaltung bzw. das Justizkollegium würde aber nicht mehr wie die übrigen Beamten und Minister, vom Staatspräsidenten vorgeschlagen oder ernannt werden, sondern wäre von den hohen Richtern zu wählen. Die hohen Richter, die Dekane und Prodekane der Juristischen Fakultäten der drei Universitäten und die drei obersten Vorstandsmitglieder der Anwaltskammern bezw. der Rechtsanwaltsvereine in den 4 Landesteilen bilden gemeinsam ein Wahlmännergremium und wählen nach einer noch näher zu treffenden Regelung in geheimer Wahl den Chef der Justizverwaltung bzw. das dreigliedrige Justizkollegium. Die Wahl erfolgt auf Lebenszeit. Es muß aber die Möglichkeit der Abberufung vorgesehen werden. Eine Abberufung durch Abstimmung der Wähler führt leicht zur Politisierung und Abhängigkeit. Aus diesem Grunde ist hier eine Arbeitsteilung vorgesehen. Die Abberufung erfolgt daher durch den Staatspräsidenten. Dieser hat aber keinen Einfluß auf die Neubestellung. Sie ist allein Sache des eben genannten Wahlgremiums.
d) Der Chef der Justizverwaltung bzw. das Justizkollegium schlägt dem Staatspräsidenten Ernennungen und Beförderungen der Richter, der Staatsanwälte und der Beamten der Justizverwaltung vor. Dieses Vorschlagsrecht bezieht sich auch auf die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofes. Trotzdem der Verfassungsgerichtshof über politische Fragen zu entscheiden hat, bleibt er doch in allererster Linie Gerichtshof. Auch hier muß vermieden werden, daß diejenigen, die beim Gericht klagen oder beklagt werden, die Zusammensetzung des Gerichts bestimmen. Der Staatspräsident kann den Vorschlag ablehnen oder annehmen, er kann ihn aber nicht abändern. Es wäre auch denkbar, daß die Ernennung der Chef der Justizverwaltung oder das Justizkollegium allein vornimmt, aber eine Einschränkung des Ernennungsrechts des Staatspräsidenten auf diesem Gebiet ist nicht unbedingt erforderlich. Gewiß birgt die Einrichtung der Kooptation Gefahren in sich, vor allem die der Inzucht. Aber diese Gefahr soll dadurch gemindert werden, daß auch Rechtsanwälte und Universitätsprofessoren in dem Wahlausschuß sitzen. Andererseits ist die Gefahr der Inzucht nicht so hoch zu veranschlagen wie die der parteipolitischen Zersetzung des Richtertums
e) Der Chef der Justizverwaltung nimmt an den Regierungssitzungen teil. Er hat aber kein Stimmrecht, eben um seiner Unabhängigkeit willen. Er hat die Möglichkeit, rechtliche Einwendungen gegen einen Gesetzentwurf zu erheben. Setzt er sich mit diesen Einwendungen nicht durch, hält er aber andererseits an seinem Standpunkt fest, so kann er diese Einwendungen vor dem Landtag vertreten. Er hat auch das Recht der Gesetzesinitiative für seinen Bereich, d. h. es besteht die Möglichkeit, daß er einen Gesetzentwurf der Regierung vorlegt. Akzeptiert diese den Entwurf, so bringt sie ihn im Landtag ein. Lehnt die Regierung den Gesetzentwurf ab, so hat der Chef der Justizverwaltung immer noch die Möglichkeit, direkt diesen Entwurf einzubringen. Er vertritt auch seine Ressortangelegenheiten im Bereich des Bundesrates. Aber er kann um seiner Unabhängigkeit willen nicht Mitglied des Bundesrats sein. Im übrigen hat der Chef der Justizverwaltung oder der Vorsitzende des Justizkollegiums die Stellung eines Ministers. Eine Verteuerung entsteht durch diese Einrichtung nicht, selbst wenn ein Justizkollegium geschaffen würde; denn die drei Mitglieder dieses Kollegiums würden praktisch diejenigen Funktionen erfüllen, die bisher die Minister und die beiden obersten Beamten des Justizministeriums ausgeübt haben. Die Unterstellung der Spezialgerichte unter die Justizverwaltung erfordert nur eine etatmäßige Umbuchung der Ausgaben. Es ist Sache der Justizverwaltung, die Liste jener 6 Richter aufzustellen, aus denen der Landtag jeweils einen als Vorsitzenden des Untersuchungsausschusses wählen kann.
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VI. SCHLUSSWORT
Es ist hier in der Form einer Skizze ein Gesamtplan vorgelegt worden, ohne die Einzelheiten dieses Projekts eingehend zu behandeln. Der Neubau eines Bundeslandes, mit der Fülle von Einzelaktionen auf den verschiedensten Gebieten, muß an einem Gesamtplan orientiert sein. Denn die Maßnahmen müssen aufeinander abgestimmt sein, die Einrichtungen zueinander passen. Es wird gegen diesen Plan viel eingewandt werden, teils aus grundsätzlichen Überlegungen, teils aus besonderen Interessen. Aber wenn er nur zur grundsätzlichen und begründeten Stellungnahme anregen würde, wäre schon einiges erreicht.
Der Verfasser ist sich des Risikos auch für seine Person, das er mit der Publikation dieses Planes eingeht, bewußt. Aber da von keiner Seite bisher, obwohl diese Fragestellung den Wählern wahrhaftig interessant genug gewesen wäre, ein solcher Plan aufgestellt worden ist, hat der Verfasser das Risiko nicht gescheut, nun seinerseits die eigenen Überlegungen zur Diskussion zu stellen. Genau so wie Bau und Einrichtung eines guten, zweckmäßigen und dauerhaften Hauses sich nach einem systematischen Gesamtplan vollziehen muß und nicht aufs Geratewohl vorgenommen werden kann, genau so ist eine Systematik bei dem Aufbau eines Bundeslandes erforderlich.
Die Gebäude unserer Staaten, unserer Länder, erinnern an Häuser, die unendlich oft umgebaut sind, die Mansarden, Balkone und Veranden, Aufstockungen und Anbauten erhalten haben, je wie es den Bedürfnissen der Zeit gerade entsprach, wo Zimmer geteilt, vereinigt oder wieder geteilt wurden. Hier haben wir einmal die Möglichkeit, wenn auch nicht von Grund auf neu zu bauen, so doch einen systematischen Umbau, der die Teile in einen organischen und zweckmäßigen Zusammenhang wieder bringt, vorzunehmen. Wir sollten vor allem darüber nachdenken, welche Art von demokratischen Einrichtungen für unser Land zweckmäßig und angemessen sind. Wir können in diese Prüfung eintreten, weil wir in der Gestaltung frei und unabhängig sind. Die Demokratie ist eine Apparatur, die viele Hände bedienen und deren Teile dadurch leicht verschmutzt und schnell abgenutzt werden. Es kommt daher darauf an, sie nicht nur immer wieder zu säubern, das heißt sich nicht von Gewohnheiten beherrschen zu lassen, sondern auch die abgenutzten Teile durch neue zu ersetzen und den Apparat zu verbessern wo er verbesserungsbedürftig ist. Es handelt sich nicht um Restauration, sondern um gründliche Überholungsarbeit, um Reform. Wird sie nicht geleistet, so verkommt der Apparat. Die Arbeit, die wir hier leisten, dient nicht nur unserem Land, sondern sie kann, wenn sie gut durchdacht und ausgeführt wird, auch Deutschland dienen.
FRIEDRICH VORWERK VERLAG . STUTTGART