Auszug (Kurzzitat) aus
Themistokles Tsatsos
PERI POLITEIAS
Athenäum Verlag GmbH Frankfurt am Main 1972
ZUR GESCHICHTLICHEN ENTWICKLUNG DER GEWALTENTEILUNGSLEHRE
§ 1 Die Antike
I. Voraristotelische Ansätze
1. In jedem Staat, der nicht mit strenger Konsequenz monarchisch ist, kommt eine gewisse „Teilung“ der staatlichen Gewalt oder der staatlichen Zuständigkeiten vor. Aber auch die monarchischen Staaten können sich einer solchen „Teilung“ nicht völlig enthalten. Wegen der räumlichen Ausdehnung des Staates, der Zahl der innerhalb seiner Grenzen lebenden Menschen und der inhaltlichen Differenzierung der staatlichen Aufgaben sahen sich die Monarchen stets gezwungen, die Ausübung ihrer Macht bezüglich eines bestimmten sachlichen oder räumlichen Bereiches anderen Personen zu übertragen. In diesem Sinne ist der Gedanke einer Teilung der staatlichen Gewalt so alt wie der Staat selbst.
2. Eine der ältesten Formen der Gewaltenteilung ist die Trennung der politischen von den religiösen Aufgaben. Dort sogar, wo Rechtsprechen als Gottesspruch angesehen war, bedeutete diese Trennung oft zugleich eine Trennung der Rechtsprechung von den übrigen politischen Aufgaben.
3. Einem Ansatz zur Teilung der staatlichen Gewalt im Bereich des Politischen begegnen wir schon bei Homer; er berichtet, daß dem König ein Rat der Ältesten zur Seite stand, der vor wichtigen Entscheidungen beratend tätig war.
Auch in den Nomoi erscheint eine Unterscheidung der Amtsträger mit einer Andeutung der im Hintergrund liegenden politischen Kräfte zum Zwecke der Minderung der Machtbefugnis jedes einzelnen Amtsträgers. Es ist in dieser Richtung die gemischte Verfassung der Spartaner, die Platon besonders lobt. Er kritisiert dagegen die demokratische Verfassung der Athener nicht an sich, sondern weil sie den Mißbrauch der Freiheit erlaubt.
4. In der spartanischen Verfassung sind Bestandteile aus allen drei Grundformen des Staates zusammengefaßt worden: das monarchische Königtum, die aristokratische Gerousia und die demokratische Apella (Volksversammlung) sowie die Ephoren. Sie stellen entgegengesetzte Kräfte dar, die sich gegenseitig hemmen.
Auch in der römischen Verfassung sind Bestandteile aus allen drei Grundformen des Staates zusammengefaßt.
II. Die aristotelische Lehre
1. Es ist üblich, die Lehre von der Gewaltenteilung auf Aristoteles zurückzuführen…..
2. Die aristotelische Lehre von der „Gewaltenteilung“ ist in der Schrift „Politika“ entwickelt. Schon die Überschrift dieses Werkes spricht dafür, daß es sich um eine Sammlung und nicht um eine einheitliche Schrift handelt; Politika ist entweder eine Sammlung von Lehrvorträgen, die ein oder mehrere Schüler des Aristoteles niedergeschrieben haben, oder eine Zusammenstellung, die aufgrund mehrerer Kolleghefte von einem Schüler besorgt wurde…..
Die grundlegende These von Aristoteles geht dahin, daß nicht die Teilung der Staatsgewalt, sondern die Existenz dreier Gruppen von Aufgaben oder Zuständigkeiten als ein gemeinsames Merkmal aller Staatsordnungen anzusehen ist. Es obliege jedem – wie Aristoteles ihn nennt – „tüchtigen“ Gesetzgeber, diese Dreiteilung entsprechend den besonderen Interessen seines Staates in der Verfassung zu regeln. Gemäß der dreifachen Gliederung der Staatsaufgaben soll jede Verfassung eine eigene Regelung jeder der folgenden Fragen enthalten:
a) wer zu beraten und zu entscheiden habe,
b) welche Behörden gebildet werden sollen, worin ihre Zuständigkeiten bestehen sollen und in welcher Weise diese Behörden zu besetzen seien,
c) wer mit der Rechtspflege zu betrauen ist. Damit ist aber noch nicht gesagt, daß für diese drei Gruppen von Gewalten notwendigerweise in jeder Staatsordnung drei getrennte Organe vorgesehen sind oder vorgesehen sein sollten.
Denjenigen – wer es auch immer sei -, die zu beraten oder zu entscheiden berufen sind, obliege die Entscheidung über Krieg und Frieden, über Abschluß und Aufhebung von Waffenbündnissen, über den Erlaß von Gesetzen und endlich über die Wahl der Staatsbeamten und die Rechenschaftsablegung…..
Die Magistratur hat für die „gute Verwaltung“ der Polis zu sorgen, und die richterliche Gewalt – wie auch immer sie geartet sei – hat Recht zu sprechen…..
4. Wie das politische Denken des Aristoteles im allgemeinen, so hat man auch seine Lehre über die drei Teile der Staatsordnungen empirisch im Sinne eines gemäßigten Empirismus zu verstehen; sie ist eine induktiv aus der politischen Erfahrung seiner Zeit gewonnene Folgerung, die nur relative Gültigkeit beansprucht…..
Aristoteles betrachtet das Problem nur vom Standpunkt einer zweckmäßigen Ausführung verschiedener Tätigkeiten durch verschiedene Personen…..
6. Aristoteles hat aber die Gewaltenteilung zugleich aus einer ganz anderen Sicht betrachtet. Er hat nämlich die Vorzüge der Mischverfassungen geschildert. Diese Verfassungen entsprechen dem Prinzip der rechten Mitte, das sich auf den ganzen Kreis der von Aristoteles behandelten Wissenschaften erstreckt.
Um den Begriff der Mischverfassung richtig zu erfassen, muß man zunächst von der Trias der Staatsformen (Königtum, Aristokratie, Demokratie und deren Entartungen, d. h. Tyrannis, Oligarchie und Ochlokratie) ausgehen. Es besteht aber über diese Grundformen hinaus die Möglichkeit, Staatsformen zu gestalten, die Merkmale mehrerer Grundformen aufweisen, z. B. wenn die Regierung dem König und dem Adel oder dem Adel und dem Volk anvertraut ist.
Aristoteles unterstellt eine Unterscheidung der Bürger jeder Stadt in reiche und arme. Demokratie liege vor, wenn die Freien, Oligarchie, wenn die Reichen Herr sind. Die Mischung aus Oligarchie und Demokratie sei die Politie, und allein diese Mischung suche Reiche und Arme zugleich zu beteiligen. Zwischen den Reichen und den Armen entstehe der Mittelstand. Dem Mittelstand gehören diejenigen Bürger an, die weder übermäßig reich noch übermäßig arm sind. Wo der Mittelstand an Zahl entweder beide Extreme überragt oder auch nur das eine von beiden, da sei eine dauerhafte Politie nicht möglich. Wo die einen beneiden und die andern verachten, könne keine dauerhafte Ruhe entstehen.
Die Bedeutung dieser Feststellung besteht darin, daß durch eine Mischung von Oligarchie und Demokratie, also in einer Politie, ein Zustand entsteht, bei dem kein Teil – also weder die Reichen noch die Armen – überwiegt, also ein politisches Gleichgewicht, dessen Dauer vor allem durch einen zahlenmäßig starken Mittelstand gesichert wird…..
Auf welche Weise die Politie aus Demokratie und Oligarchie entsteht, findet sich im neunten Kapitel des Vierten Buches der aristotelischen „Politik“. Eine vollkommene Mischung von Demokratie und Oligarchie sei daran zu erkennen, daß es einem zustoßen könne, eine und dieselbe Verfassung demokratisch und oligarchisch zu nennen.
Ein solches Schwanken zwischen den Bezeichnungen komme in bezug auf die Verfassung der Lakedämonier wirklich vor. Aristoteles betrachtet als demokratische Bestandteile dieser Verfassung die Volkswahl der Geronten und Ephoren; oligarchisch sei dagegen die Einrichtung, daß nur wenige die Macht haben, Tod und Verbannung zu verhängen. Beide Bemerkungen sind nur beispielhaft. In der lakedämonischen Verfassung kulminiert allerdings der Gedanke der Mischung in der Gestalt des oligarchischen Senats einerseits und der demokratischen Volksversammlung und der Ephoren andererseits. Damit wurde eine Teilung, genauer gesagt, eine Verteilung der Gewalt vorgenommen, die den sozialen Gegebenheiten der damaligen Zeit Rechnung trug und zugleich eine gleichmäßige Beteiligung der Reichen und Armen an der Machtausübung ermöglichte. Dieses Gleichgewicht ist entweder durch die Einschränkung des Kreises der für bestimmte Ämter wählbaren Bürger oder durch Einschränkung des Kreises der Wahlberechtigten zu bewirken….. Hier liegt der Ursprung der Theorie der Balancierung der Gewalten.
7. Die aristotelische Lehre…..geriet später in Vergessenheit. Selbst im Mittelalter, als die Autorität von Aristoteles fast unbestritten war und man seine Werke mit der Wahrheit identifizierte, maßen die gelehrten Scholastiker dieser Lehre keine Bedeutung bei. Hingegen ist die aristotelische Lehre von der gemischten Staatsform niemals in Vergessenheit geraten, ihr theoretisch bedeutender Zusammenhang mit der Gewaltenteilungslehre wurde aber nicht mehr hervorgehoben.
III. Nachwirkungen der aristotelischen Lehre
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3. Die Gedanken der griechischen Staatsphilosophie hat Cicero in das römische Denken eingeführt, nicht ohne eine politisch weise Auswahl zu treffen und das Übernommene selbständig zu verarbeiten; darin ist der Einfluß der ethischen Lehre des Stoikers Poseidonios und des Polybios deutlich zu erkennen. Auch Cicero betrachtet die gemischte Verfassung, die er vierte Staatsform nennt, als die beste. In seinem Werk De legibus, dem Entwurf eines Staatsgrundgesetzes, hat allein das Volk die potestas, der Senat nur auctoritas; der magistratus hat auspicium, judicium und imperium. Das Volk ist somit übergeordnet.
4. Zusammenfassend kann man sagen, daß die Gewaltenteilung in der Antike unter zwei Gesichtspunkten behandelt wurde: in Verbindung mit der Lehre der gemischten Verfassung und als Verteilungsproblem der staatlichen Zuständigkeiten in jedem Staat. Die Gewaltenteilung in Verbindung mit der gemischten Verfassung sollte durch die Herstellung eines Gleichgewichtes jede Unterdrückungsgefahr abwenden, die aus der Herrschaft einer bestimmten sozialen Schicht für die übrigen Bürger entsteht, zugleich aber die Stabilität der Staatsform sichern, Unruhen vermeiden und durch die Herrschaft des Gesetzes jedem Gerechtigkeit zuteil werden lassen. Die vernünftige Verteilung der Zuständigkeiten an verschiedene Organe wurde vorwiegend als Arbeitsteilungsproblem behandelt; sie verhindert aber zugleich jede Konzentration der Macht in der Hand der gleichen Personen. Aristoteles ist weder der einzige noch der älteste Philosoph der Antike, der sich mit dieser Problematik befaßte. Wie seine gesamte politische Lehre ist auch die Gewaltenteilung als ethisches Problem betrachtet worden, weil die Verteilung der Zuständigkeiten letzten Endes die Form des Staates bestimmt.
§ 2 Der Übergang von der Antike zu Locke
1. Man findet bei Thomas von Aquin und seinen Schülern einige Gedanken, die in einer losen Beziehung zur Problematik der Gewaltenteilung stehen. Thomas unterscheidet die ursprüngliche gesetzgebende Gewalt der Gesamtheit von der Gewalt desjenigen, der diese Gesamtheit vertritt. Es sei richtig, daß alle einen Anteil an der Regierung haben. Die beste Verfassung sei die gemischte Verfassung. Nicht das Königtum solle dem König, sondern der König solle dem Königtum dienen. Erfüllt der König seine Pflicht dem Volke gegenüber nicht, so hat dieses nicht nur das Recht, sondern sogar die Pflicht zum Widerstand. Es kann den König absetzen. Die Autorität des Papstes ist jeder weltlichen Autorität überlegen. Ratione delicti und ad bonum fidei hat der Papst das Recht, den Kaiser abzusetzen. Verbunden mit der aristotelischen Lehre beherrschte der Thomismus das mittelalterliche Denken. In dieser Bahn bewegten sich Egidias Romanus und Jacques de Viterbe.
Die scholastisch theoretische Denkweise verhüllt aber im allgemeinen die Bedeutung der Trennung der Gewalten sowohl im Sinne der Arbeitsteilung als auch im Sinne einer Gewährleistung der Freiheit. Dennoch ist es nicht richtig, zu behaupten – wie es Orban getan hat -, daß man zwanzig Jahrhunderte warten mußte, um einem Staatsrechtslehrer, der sich wieder mit der Gewaltenteilung befaßt, zu begegnen.
2. Schon der Mönch Manegold von Lautenbach unterscheidet zwischen Natureinrichtungen, die göttlichen Ursprungs sind und denen, die vom Volk eingeführt wurden. Die Königswürde sei keine Natureinrichtung, sondern das Amt des Königs sei vom Volk errichtet worden. So erscheint die Autorität des Königs als eine abgeleitete. Ursprünglich ist allein die Gewalt des Volkes. König und Volk sind dem Recht verbunden. Bricht der König das Recht, so schuldet ihm das Volk keinen Gehorsam mehr.
3. Marsilius hat das Problem als erster wieder gesehen. Er vertritt – was den Staat anbetrifft – aristotelische Auffassungen, die er mit der „Wahrheit“ gleichstellt. (Secundum veritatem, secundum Aristotelis sententiam). Daß bei Marsilius die aristotelische Lehre, „sententia“ heißt, zeugt von der Autorität, die diese Lehre gehabt hat. Seine Gedanken über eine Trennung der „Gewalten“ gehen auf Aristoteles zurück. Es handelt sich aber keineswegs um eine Wiedergabe des aristotelischen Gedankenganges der „Politik“,….. Marsilius begründet seine Anschauung über die Einschränkungen der königlichen Gewalt mit der ursprünglichen Allmacht des Volkes.
Nach der Feststellung und Unterscheidung der Bedeutungen des Wortes „Gesetz“ bemüht sich Marsilius zu zeigen, daß die Gesetzgebung deswegen notwendig sei, weil es nicht gut sein kann, wenn ein Herrscher – mag er noch so tüchtig oder gerecht sein – ohne Bindung an das Gesetz regiert. Das zwingt Marsilius, nach dem Träger der Gesetzgebung zu fragen; so kommt er zu der Schlußfolgerung, daß allein die Abstimmung unter Ausschluß jeder Bestätigung dem Abstimmungsergebnis Rechtskraft verleihe. Die Teilung in eine beratende, eine regierende und in eine richterliche Komponente erwähnt Marsilius nur beiläufig. Volk und Herrscher aber sind als Träger der Gewalt getrennt: Das Volk allein sei der ursprüngliche Gesetzgeber, und es sei allein zuständig, die Regierung einzusetzen oder den Monarchen auf den Thron zu erheben. Vorteilhafter sei es, den Regenten ein für allemal „cum omni posteritate sua“ zu wählen. Es stünde dem Volke aber immer das Recht zu, bei Übertretung von Gesetzen den Regenten zu bestrafen. Marsilius meint sogar, es sei zweckmäßig, eine Zeitlang „corrigendi principentis officium suspendere“.
4. Der verbreiteten Lehre vom Volk als dem alleinigen ursprünglichen Gesetzgeber begegnen wir wieder bei Nikolaus von Cusa: die vom Princeps erlassenen Gesetze erlangen ihre verpflichtende Kraft erst und allein durch die acceptatio, den consensus populi oder den usus approbatorius. Aus dieser Teilung der gesetzgebenden Gewalt zwischen Princeps und populus entsteht eine beschränkte Monarchie.
5. Der Drang der römischen Kirche nach weltlicher Gewalt hat anfänglich die Reaktion des Kaisers und später der Fürsten Europas – insbesondere des Königs von Frankreich- sowie der Juristen, die in ihrem Dienste standen, hervorgerufen. Als vornehmster Vertreter dieser Richtung gilt Jean Bodin (1530-1596).
6. Auch die Monarchomachen seien in diesem Zusammenhang erwähnt. Den Monarchomachen gemeinsam ist der Gedanke, daß zwischen Volk und Fürst ein Vertragsverhältnis besteht oder bestehen sollte. Der Fürst schöpfe seine Gewalt aus diesem Vertrag. Das Volk sei der ursprüngliche Träger aller Gewalt. Nicht nur der Fürst, sondern auch die Magistrate hätten auf Grund dieses Vertrages an der Herrschaft teil, d. h. ihre Gewalt sei nicht mehr von der des Königs abgeleitet. Darin ist vielleicht der älteste Ansatzpunkt einer Trennung der Gewalten im modernen Sinne zu sehen, deren Zweck die Wahrung der Freiheit des Volkes ist, d. h. der Rechte, die ihm aus dem Herrschaftsvertrag dem Fürsten gegenüber zustehen.
7. Es wurde öfters betont, daß Bodin (1530-1596), der fast 100 Jahre vor Locke seine Lehre von der Teilung der Staatsgewalten entwickelte, von „divisa jura majestatis inter principem et subditos“ sprach. Aber Bodin wurde mißverstanden. Sein Souveränitätsbegriff mit einer betonten Unteilbarkeit hinderte ihn, das Problem der Teilung der Gewalt zu stellen. Er betrachtet jede Teilung der Staatsgewalt als Ursache der Unordnung im Staate.
Bodin hat die Lehre von der gemischten Staatsform verworfen und eine solche Verfassung als unmöglich betrachtet. „Les marques de souveraineté sont indivisibles“. Damit war die Möglichkeit einer Gewaltenteilung ausgeschlossen.
Überraschend modern klingt seine Bemerkung, daß ein Staat mit gemischter Form ein Volksstaat ist. Immerhin hat Bodin ausführliche Gedanken über die Unabhängigkeit der Richter entwickelt. Er meint, daß es für die Würde des Monarchen vorteilhafter sei, wenn er sich jeder richterlichen Tätigkeit enthalte und nur das Recht der Richterernennung ausübe. Nicht also der Freiheit des einzelnen Bürgers wegen, sondern um den Monarchen zu schützen, ist Bodin der Meinung, „qu´il n´est pas expédient que les princes jugeassent en personne“.
8. Mit der Unterscheidung zwischen Staatssouveränität und Souveränität der Staatsorgane hat Grotius (1583-1645) einen bedeutsamen Schritt vorwärts getan; dadurch ermöglichte er die Aufteilung der Staatsgewalt auf verschiedene Staatsorgane, ohne die Einheit der Staatssouveränität anzutasten.
9. Pufendorf unterscheidet sieben „partes potentiales summi imperii“, und zwar 1. die gesetzgebende Gewalt, 2. die Gewalt, Strafen anzudrohen, 3. die richterliche Gewalt, 4. die Gewalt über Krieg und Frieden und das Recht, internationale Verträge abzuschließen, 5. die Gewalt, Minister und Beamte zu ernennen, 6. die Gewalt, Steuern generell festzusetzen und zu erheben und 7. die Gewalt, das öffentliche Unterrichtswesen zu regeln. Die Gewalten 1, 2 und 6 (ausgenommen die Gewalt, Steuern zu erheben) bilden zusammen die gesetzgebende Gewalt; die Gewalt 3 ist mit der richterlichen Gewalt identisch, während die Summe der Gewalten 4, 5, 7 und der Teilbereich aus 6, Steuern zu erheben, der exekutiven Gewalt entsprechen. Diese rein begriffliche Unterscheidung der Gewalten ist nicht im Sinne der modernen Gewaltenteilung zu verstehen. Pufendorf liegt es aber fern, daraus eine Trennung in gesetzgebende und ausführende Gewalt herzuleiten .
10. Hobbes (1588-1679) verurteilt als Vertreter des staatlichen Absolutismus jede Trennung der Staatsgewalten. Zwar spricht er von „divisa jura regni Anglicani inter regem, proceres et coetum communeum“; seiner Auffassung nach ist die Staatsgewalt aber notwendigerweise ungeteilt, weil allein eine Gewalt zur Erfüllung des Staatszweckes angemessen ist. Nur der Richter muß unabhängig sein. Der jeweilige Inhaber der höchsten Gewalt soll der alleinige Gesetzgeber sein und über Krieg und Frieden entscheiden. Zur höchsten Gewalt gehört auch das Richteramt. Ein guter Richter aber muß das Naturgesetz, das auf Billigkeit ausgerichtet ist, vor Augen haben und muß in seinen Amtsgeschäften frei von Zorn, Furcht, Haß, Liebe und Mitleid sein. So kommt Hobbes zu der Schlußfolgerung, daß allein der Richter unabhängig sein muß. Hobbes betrachtet ihn allein als zuständig, das „Gesetz der Natur“ (Law of Nature) zu interpretieren, und verurteilt sogar jede Bindung des Richters an vorausgegangene Entscheidungen.
11. Die kurze Erörterung dieses Zeitabschnittes sollte darauf hinweisen, daß mit dem Untergang der antiken Welt das Gewaltenteilungsproblem nicht in Vergessenheit geraten ist. Die Problemstellung hat sich allerdings verändert, schon deswegen, weil sich die Gestalt des Staates und somit die historischen Voraussetzungen der antiken Staatslehre verändert haben. Zwei Faktoren bewegten im Mittelalter das politische Denken: der Kirchenstreit und das Nachwirken der aristotelischen Lehre. Die Gewaltenteilung wurde während dieser Zeit nicht als Hauptproblem, sondern nebensächlich behandelt; der Streit ging um die Frage, ob der Kaiser dem Papst untergeordnet war oder nicht. Um der fürstlichen Herrschaft den göttlichen Ursprung abzusprechen, wurde der Gedanke eines Vertrages entwickelt, wobei das Volk (die universitas civium) als die Quelle des Rechtes erschien; so ist im Mittelalter der Kern der Lehre der Volkssouveränität entstanden, die sich als eine Voraussetzung der Unterscheidung der konstituierenden Gewalt des Volkes und der regierenden Gewalt des Prinzeps darstellt.
§ 3 Die Entstehung der modernen Gewaltenteilungslehre bei Locke
1. Als Locke (1632-1704) nach dem Sturz der Stuarts seine zweite Abhandlung über die Regierung schrieb, war in England die Trennung der Gewalten bereits Bestandteil der Verfassung geworden, und zwar in der Form einer klaren Dreiteilung in gesetzgebende, vollziehende und richterliche Gewalt, eine Teilung, die zugleich formal und materiell gedacht war. Lockes Lehre lag die ungeschriebene englische Verfassung zugrunde. Das Fehlen eines Verfassungstextes machte es für Locke erforderlich, seinen Ausführungen eine Deutung der Struktur des englischen Staates vorauszuschicken. Locke schrieb aber keinen Kommentar, sondern versuchte logisch begründete, allgemein gültige Urteile zu fällen und vor allem zu fordern, daß die Staatsgewalt auf das Notwendigste eingeschränkt wird und daß die Freiheit und die gleichen Rechte für alle gewährleistet werden.
2. Locke unterscheidet deutlich zwei Staatsgewalten: die gesetzgebende und die vollziehende. Diese These Lockes ergibt sich daraus, daß er von der Existenz eines „ursprünglichen“ Vertrags (original contract) ausgeht, dem die Gegenüberstellung von zwei Vertragsparteien eigen ist. Die Legislative sei die höchste, d.h. der vollziehenden übergeordnete Gewalt. Er führt wörtlich aus: „In allen Fällen, solange die Regierung besteht, ist die Legislative die höchste Gewalt. Denn wer einem anderen Gesetze geben kann, muß notwendigerweise höher stehen als er, und da die Legislative nicht anders Legislative der Gesellschaft ist als durch ihr Recht, für alle Teile und jedes Mitglied der Gesellschaft Gesetze zu geben, Regeln für ihre Handlungen aufzustellen und Macht zur Vollziehung zu erteilen, wo sie überschritten werden, so muß die Legislative unter allen Umständen die höchste (Gewalt) und alle Gewalten in anderen Gliedern oder Teilen der Gesellschaft müssen von ihr abgeleitet und ihr untergeordnet sein“. Dieser Vorrang der Legislative prägt Lockes Gewaltenteilungslehre. Denn aus der Überlegenheit der Legislative gegenüber der Exekutive und mit Rücksicht auf das Wohl des Ganzen ergibt sich das Gebot, die Legislative in die Hände verschiedener „ordnungsgemäß“ versammelter Personen zu legen. Sie geben entweder aus sich allein oder in Verbindung mit anderen, die dazu Macht haben, Gesetze. Sobald das geschehen ist, trennen sie sich wieder und „sind selber diesen Gesetzen unterworfen“, „die sie gegeben haben“. Die Exekutive muß notwendigerweise eine ständige Gewalt sein, weil die Anwendung der Gesetze einer beständigen Vollziehung oder einer dauernden Beaufsichtigung bedarf. Die jeweils nach Beendigung der gesetzgebenden Aufgaben erfolgende Auflösung der zu diesem Zweck gewählten Versammlung und die Notwendigkeit einer ununterbrochenen Betätigung der Exekutive machen die Scheidung der beiden Gewalten unumgänglich.
3. „Wo die legislative und die exekutive Gewalt“ – schreibt Locke – „in verschiedenen Händen liegen – wie es in allen gemäßigten Monarchien und gut eingerichteten Regierungen der Fall ist -, verlangt das Wohl der Gesellschaft, daß verschiedene Dinge des Ermessens demjenigen überlassen bleiben, der die exekutive Gewalt hat“.
Der Vollzieher der Gesetze ist berufen, seine Macht zum Wohle der Gesellschaft in allen Fällen auszuüben, für die das gesetzliche Recht keine Weisung enthält. Diese Zuständigkeit gilt so lange, bis die Legislative wieder in angemessener Weise versammelt werden kann, um das Weitere zu bestimmen. Lockes Gedankengang mündet in der Feststellung, daß es viele Probleme gibt, die vom Gesetzgeber schlechterdings nicht behandelt werden können, obwohl der Gesetzgeber tätig werden kann. Diese Probleme müssen notwendigerweise der „Diskretion“ (Gestaltungsbefugnis) desjenigen vorbehalten bleiben, dem der Gesetzesvollzug zusteht.
4. Von einer getrennten gerichtlichen Gewalt hat Locke nicht gesprochen. Er betrachtet die gerichtliche Tätigkeit als Teil der vollziehenden Gewalt und sieht ihre Aufgabe nur in der Anwendung der Gesetze, braucht also nicht von ihr unterschieden zu werden. Die Absonderung der richterlichen Gewalt wurde in England zunächst im Zusammenhang mit dem Gedankengang der Ständeverschmelzung erwähnt.
5. Der Legislative und der Exekutive fügt Locke die föderative und die prärogative Gewalt hinzu. Die föderative bezieht sich auf die nach außen gerichtete Tätigkeit des Staates, die prärogative bezeichnet die dem König nach allen Beschränkungen verbliebene Gewalt: sie müsse ausgeübt werden „as the public good and advantage shall require“. Sie bedarf keiner Ermächtigung durch die Gesetze und kann unter Umständen sogar im Widerspruch zum gesetzlichen Wortlaut stehen. Die Föderative wie auch die Prärogative sind Gewalten, die der Träger der Exekutive ausüben muß. Die Trennung der Föderative von der Exekutive bezeichnet Locke als unpraktisch; sie würde früher oder später zur Unordnung führen. Die Trennung der Prärogative von der Exekutive hält er für ausgeschlossen, weil nur diejenige Instanz, die den Mangel einer gesetzlichen Regelung am ehesten erkennt und die Macht hat, eine eigene Regelung durchzusetzen, berufen sein kann, die fehlende Weisung von sich aus zu ergänzen. So erscheinen schließlich die Föderative und die Prärogative als Ergänzung der Exekutive. Im Ergebnis hat Locke nur eine Teilung der Gewalt für möglich angesehen: die Teilung in Legislative und Exekutive. Daß die Gewaltenteilung auch zum Zwecke der Machtbegrenzung geschehen soll, ist in Lockes Gedankengang deutlich.
6. Lockes Theorie muß als ein entscheidender Schritt in der Gewaltenteilungslehre angesehen werden. In seiner abstrahierenden Beschreibung der englischen Verfassungsordnung kommt die Funktion der Gewaltenteilung als Garantie der Freiheit prägnant zum Ausdruck. Seine Lehre setzt die gedanklichen Leistungen des Mittelalters voraus. Sie blieb, weil stark auf das damalige englische Staatsmodell bezogen, zeitbedingt.
Er versuchte die Trennung der Gewalten zunächst ihrem Inhalt nach aufzufassen, stellte aber fest, daß die föderative und die prärogative nur vom Träger der exekutiven ausgeübt werden können. Eine unabhängige, scharf von der Exekutive abgetrennte Justiz gibt es in seinem System nicht.
§ 4 Die Gewaltenteilungslehre bei Montesquieu
I. Vorbemerkung
1. Montesquieu hat Lockes Lehre über die Teilung der staatlichen Gewalt nicht vorbehaltlos übernommen, sondern von manchen Besonderheiten, die nur der politischen Praxis des englischen Volkes entsprachen, gereinigt. Er hat sie außerdem erweitert und im Hinblick auf die Eigenart der kontinentalen Denkart formuliert. Aus einer mit dem englischen Königtum eng verbundenen Lehre wurde durch Montesquieu das Modell einer Institution herausgearbeitet, deren logischer Aufbau geeignet war, ihr eine der Idee der Freiheit gleichgestellte Dimension zu verleihen. Die Zahl seiner Kritiker ist jedoch nicht gering; sie haben sich sogar zum Teil gefragt, ob Montesquieu als Urheber einer neuen Staatslehre zu bezeichnen sei oder nur als „Nachbeter“ der Lockeschen Lehre. Carl Schmitt meint, daß Montesquieu sein Idealbild der englischen Verfassung unter dem Einfluß von Bolingbroke entworfen hätte, E. v. Hippel hingegen, daß die besondere Leistung Montesquieus gerade darin bestehe, drei Arten von Tätigkeiten oder drei Gewalten (pouvoirs) entdeckt zu haben, welche in jedem Staate bestehen. Angezweifelt wurde sogar die Richtigkeit der Vorstellungen, die Montesquieu von den tatsächlichen Verhältnissen in England gehabt hat. So meint Seignobos, zwischen der englischen Praxis und ihrer Darstellung durch Montesquieu gebe es nur ein Gemeinsames, nämlich: „le nombre trois“ [die Zahl drei]. Die Angriffe gipfeln in dem Satz von Mirkine-Guetzévitch: „L´Angleterre de Montesquieu c´est l´Utopie“[Das England Montesquieus ist eine Utopie]. Diese Behauptungen sind zunächst widersprüchlich: Entweder ist Montesquieu ein „Nachahmer“ Lockes; dann irrte er sich als Deuter der englischen Institutionen wohl kaum, jedenfalls nicht mehr als Locke selbst, – oder er hat die englischen Institutionen in der Tat nicht richtig beschrieben und ist dann kaum als Nachbeter Lockes zu betrachten, der diese Institutionen richtig umschrieben haben soll. Lockes Lehre über die Teilung der Gewalten erschöpft sich nicht in einer Beschreibung, sondern muß verstanden werden als eine Rechtfertigung der sich auf die Teilung der Gewalten beziehenden Institutionen der englischen Verfassung. Er suchte von dem ausschließlich Englischen zu abstrahieren und auf diesem Weg allgemein gültige Rechtssätze zu gewinnen. Montesquieu hat seine Darstellung selbst als eine Beschreibung, wenn nicht der politischen Realität, so jedenfalls des englischen Rechts bezeichnet. Diese Beschreibung aber ist stark idealisiert. Es ist ein Zug des Geistes dieser Zeit gewesen, solche Verschönerungen zu dulden, besonders, wenn das Beschriebene als Vorbild präsentiert war. – Nicht so sehr die historische Akribie, sondern die erzieherische Wirkung war das Ziel einer politischen Schrift im 18. Jahrhundert.
Im 6. Kapitel des XI. Buches der französischen Ausgabe des Werkes „Vom Geist der Gesetze“ liest man die Anmerkung: „Les idées contenues dans ce Chapitre sont pour la plupart extraites de Locke“; [Die weiterführenden Gedanken in diesem Kapitel sind überwiegend Locke entnommen]….. An anderer Stelle desselben Kapitels heißt es: „Ce n´est point à moi d´examiner si les Anglois jouissent actuellement de cette liberté ou non. Il me suffit de dire qu´elle est établie par leurs lois et je n´en cherche pas davantage“ [Mir steht die Prüfung nicht zu, ob die Engländer gegenwärtig diese Freiheit genießen oder nicht. Ich begnüge mich mit der Feststellung, daß sie durch ihre Gesetze in Kraft gesetzt wurde und forsche nicht weiter].
2. Man kann mit E. Forsthoff sagen, daß Montesquieu weder der Kompilator fremder Ansichten noch der kurzsichtige Beschreiber der englischen Institutionen war, wie man es zu behaupten versuchte. Von Locke hat Montesquieu wohl zahlreiche Anregungen erhalten, aber sein großes geschichtliches Verdienst ist es, der Teilung der Gewalten die den Zeitbedürfnissen angemessene Form gegeben und in ihr ausdrücklicher als Locke eine Sicherung der Freiheit gesehen zu haben. „Die Doktrin Montesquieus war eine Abstraktion aus dem Vergangenen, ein Ideal für seine Epoche und zugleich ein Programm für die Zukunft“ (v. Ranke, Zur Geschichte der politischen Theorien).
II. Die Lehre Montesquieus
1. Das sechste Kapitel des elften Buches beginnt mit dem berühmt gewordenen Satz: „Il y a dans chaque Etat trois sortes de pouvoirs: la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens, et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil“ [Es gibt in jedem Staat drei Arten von Vollmacht: die legislative Befugnis, die exekutive Befugnis in Sachen, die vom Völkerrecht abhängen und die exekutive Befugnis in Sachen, die vom Zivilrecht abhängen]. In den nächsten Sätzen erklärt Montesquieu den logischen Gehalt jeder einzelnen Gewalt: „Par la première, le prince ou le magistrat fait des lois pour un temps ou pour toujours, et corrige ou abroge celles qui sont faites. Par la seconde, il fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des ambassades, établit la sûreté, prévient les invasions. Par la troisième, il punit les crimes ou juge les différends des particuliers. On appellera cette dernière la puissance de juger, et l´autre, simplement, la puissance exécutrice de l´Etat“ [Auf Grund der ersteren schafft der Herrscher oder Magistrat Gesetze auf Zeit oder für die Dauer, ändert geltende Gesetze oder schafft sie ab. Auf Grund der zweiten stiftet er Frieden oder Krieg, sendet oder empfängt Boschaften, stellt die Sicherheit her, sorgt gegen Einfälle vor. Auf Grund der dritten bestraft er Verbrechen oder sitzt zu Gericht über die Streitfälle der Einzelpersonen. Diese letzte soll richterliche Befugnis heißen, und die andere schlechtweg exekutive Befugnis des Staates]…..
2. Montesquieu versteht unter Dreiteilung der Gewalten nicht nur eine Verteilung der Staatsgewalt selbst, sondern auch ein Verbot der Gewaltanhäufung (Inkompatibilität). Kein Träger einer Gewalt darf zugleich Träger einer anderen sein. Der Grund dieser Teilung ist schon bei Montesquieu ein ausgesprochen politischer, nämlich die Sicherung der Freiheit. Wenn der Gesetzgeber, der die allgemeinen Rechtsnormen setzt, weder mit der Vollziehung noch mit der gerichtlichen Anwendung des Gesetzes betraut werden kann, wird er sich hüten, unrichtiges Recht zu schaffen, weil unrichtiges Recht nur derjenige zu schaffen wagt, der sicher ist, sich seiner Anwendung entziehen zu können. So verbindet sich bei Montesquieu mit der Gewaltenteilungslehre die Lehre von der Hemmung der Gewalten. Wenn der Träger der vollziehenden Gewalt nur verfügen und konkretisieren darf, hat er keine Möglichkeit, in besonderen Fällen beliebiges Recht anzuwenden; selbst wenn er es wagen würde, wäre es erfolglos, denn die Gewalt des Richters würde seinem Mißbrauch im Wege stehen. Hat der Richter nur über konkrete Rechtsfragen zu entscheiden, so bleibt er allein an den Sinn des Gesetzes gebunden und von jeder anderen Gewalt und ihrem Träger unbeeinflußbar. Es kann also nach Montesquieu keine Freiheit geben, wenn die richterliche Gewalt von der gesetzgebenden und der vollziehenden nicht getrennt ist.
3. Ferner schafft die Gewaltenteilung im Sinne Montesquiens ein Gleichgewicht, denn die Träger der verschiedenen Gewalten achten darauf, daß keine Gewalt ihre Grenzen überschreitet. „Le pouvoir arrête le pouvoir.“ [Die Macht muss die Macht festhalten] Um den Mißbrauch der Macht zu verhindern, muß vermöge einer Ordnung der Dinge die Macht der Macht Schranken setzen. Montesquieu spricht, mit Ausnahme einer einzigen Stelle, nie von einer „séparation des pouvoirs“ [Trennung der Gewalten], sondern nur von der „distribution des pouvoirs“ [Verteilung der Gewalten]. Der Unterschied zwischen „séparation“ und „distribution“ besteht einerseits darin, daß die „séparation“ eine Trennung bewirkt, die jeden Teil als selbständig erscheinen läßt, während die „distribution“ die prinzipielle Einheit aufrecht erhält; andererseits setzt die „séparation“ im Gegensatz zur „distribution“ nicht notwendigerweise selbständige Träger voraus.
4. Montesquieu hat zwar über die Verteilung der Gewalt und über eine Trennung der Träger der verteilten Gewalt gesprochen; die Teilung der Gewalten aber hat er nicht als eine der Gewalt innewohnende Scheidung verstanden. Eine solche Auffassung der Trennung der Gewalten hat sich erst später – zuerst in Amerika und dann in Frankreich – herausgebildet. Von der Trennung (séparation) der Gewalten ist in Frankreich zum erstenmal ausdrücklich in Art. 16 der Déclaration des droits de l´homme et du citoyen [Deklaration der Menschenrechte und der Bürgerrechte] von 1789 die Rede; dort heißt es: „Toute société, dans laquelle la garantie des droits n´est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n´a point de constitution.“ [Eine Gesellschaft, in der weder das Recht gesichert noch die Trennung der Gewalten festgelegt ist, hat überhaupt keine Verfassung] Wenn aber eine Gesellschaft, in der weder die Gewährleistung der Grundrechte gesichert noch die Teilung (séparation) der Gewalten eingerichtet ist, keine Verfassung hat, so folgt die Gewaltenteilung nicht in erster Linie daraus, daß die gesetzgebende Versammlung, das Parlament aufzulösen ist, nachdem es über die Gesetzesvorlagen entschieden hat, sondern daraus, daß die Exekutive ununterbrochen für die Vollziehung der Gesetze sowie die Bestrafung der Übertreter zu sorgen hat. So ist die Gewaltenteilung vielmehr eine B e d i n g u n g für das Bestehen der politischen Freiheit, wie es Montesquieu deutlicher als Locke ausgeführt hat…..
§ 6 Die französische Revolution und die Entwicklung der Gewaltenteilungslehre
1. In der Zeit zwischen Montesquieu und der Behandlung der Gewaltenteilungslehre durch den deutschen Idealismus (Kant, Fichte, Hegel) haben zwei weltgeschichtliche Ereignisse, die amerikanische und die französische Revolution, die Welt erschüttert. Die französische Revolution hat dem politischen Denken und dem politischen Geschehen in Europa eine neue Prägung gegeben.
Durch die Kenntnis der englischen Verfassungsordnung und ihrer Entstehungsgeschichte, der Schriften Lockes und wahrscheinlich noch mehr der Schriften Montesquieus, ist in Amerika die Lehre der Gewaltenteilung als eine Bedingung der politischen Freiheit verstanden worden. Vier der zwischen 1776 und der Unionsgründung geschaffenen Verfassungen amerikanischer Einzelstaaten haben in die Aufzählung der Grundrechte das Prinzip der Gewaltenteilung einbezogen.
2. Geistesgeschichtlich und politisch bestimmend für die französische Revolution waren Montesquieus Werk vom Geist der Gesetze, Rousseaus Gesellschaftsvertrag sowie die „Lettres écrites de la Montagne“ und die englische Verfassung, so wie sie durch Montesquieu (1746), Blackstone (1766) und de Lolme (1771) beschrieben wurde, die amerikanische Bill of Rights und die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika, vor allem aber der cartesianische Zug der französischen Denkweise. Das waren die wesentlichen Quellen des am Vorabend der französischen Revolution ganz Frankreich dominierenden Stromes.
Die Behauptung, daß die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 nur auf die amerikanische Bill of Rights zurückgeht, übersieht die Komplexität des historischen Geschehens, aus dem diese Erklärung entsprungen ist.
Die Erklärung, die am 26. August 1789 von der Nationalversammlung stürmisch aufgenommen wurde, stellte eine Aufzählung der Grundrechte dar. Die hinzugefügten politischen Grundsätze und vor allem das Prinzip der Gewaltenteilung dienten dem Zweck, den Bürger gegen unberechtigte Staatseingriffe zu schützen. Das Prinzip der Gewaltenteilung war aber im Jahre 1787 noch nicht inhaltlich geklärt.
3. Art. 16 der Erklärung beschränkt sich auf die Proklamation, eine Gesellschaft, in der die Grundrechte nicht zugesichert sind und die Gewaltenteilung nicht verkündet ist, habe keine Verfassung. Zum erstenmal in Europa wird dieser Gedanke in der Verfassung vom 3. September 1791 konkretisiert: Die Souveränität ist unteilbar, unveränderlich und unverwirkbar. Sie gehört der Nation. Diese Souveränität, aus der alle Gewalten entstehen, kann die Nation nur durch Delegation ausüben. Die gesetzgebende Gewalt ist einer Nationalversammlung, die exekutive dem König und schließlich die Rechtsprechung den vom Volk gewählten Richtern anvertraut. Akte des Königs sind nur dann gültig, wenn sie von einem Minister gegengezeichnet sind. Der König hat nicht die Befugnis, die Nationalversammlung aufzulösen, die ihrerseits nicht das Recht hat, den König oder die Minister ohne Einschränkung zum Rücktritt zu zwingen. Der König darf nicht Gesetzesvorlagen ausarbeiten, sondern nur die gesetzgebende Versammlung auffordern, eine Materie zu regeln, was man aber nicht mit der Gesetzesinitiative identifizieren kann. Die Gesetzesinitiative, die Gewalt, Gesetzesentwürfe vorzulegen, hat die Verfassung von 1791 ausschließlich der gesetzgebenden Versammlung anvertraut. Zugleich aber wurde dem König ein suspensives Einspruchsrecht eingeräumt, das aber erloschen war, wenn die Nationalversammlung nach zwei Lesungen, d. h. in der dritten im selben Sinn abstimmte. Das erinnert an die Lehre Montesquieus: Er hielt es nicht für notwendig, daß der Exekutive die Gesetzesinitiative eingeräumt wird, weil sie immer berechtigt ist, die Beschlüsse der Legislative zurückzuweisen. Das Einspruchsrecht aber, an das Montesquieu dabei dachte, war kein suspensives, sondern ein absolutes Veto.
Der Justiz widmet die Verfassung von 1791 einen besonderen Abschnitt. Hier ist Gedankengut von Montesquieu und Rousseuau erkennbar. Die Ausübung dieser Gewalt kann weder von der gesetzgebenden Körperschaft noch vom König übernommen werden…..
§ 7 Die Gewaltententeilungslehre im deutschen Idealismus
Kant, Fichte und Hegel haben das Problem der Gewaltenteilung in seiner praktischen Tragweite im Lichte der welterschütternden Ereignisse in Frankreich gesehen.
I. Kant
1. Einer völligen Unabhängigkeit jeder Gewalt gegenüber den beiden anderen begegnen wir besonders deutlich in der Lehre von Kant: jeder Staat beinhalte die drei Gewalten als drei voneinander getrennte moralische Personen; das Schwergewicht liege – wie in der Lehre Lockes – auf der gesetzgeberischen Gewalt. Kant sagt wörtlich: „Der Regent des Staats (rex princeps) ist diejenige (moralische oder physische) Person, welcher die ausübende Gewalt (potestas executoria) zukommt: der Agent des Staates . . . Seine Befehle an das Volk und die Magistrate und ihre oberen (Minister), welchen die Staatsverwaltung (gubernatio) obliegt, sind Verordnungen, Dekrete (nicht Gesetze); denn sie gehen auf Entscheidung in einem besonderen Falle und werden als abänderlich gegeben … Der Beherrscher des Volkes (der Gesetzgeber) kann nicht zugleich Regent sein, denn dieser steht unter dem Gesetze und wird durch dasselbe, folglich von einem anderen, dem Souverän, verpflichtet. Jeder kann diesem auch seine Gewalt nehmen, ihn absetzen oder seine Verwaltung reformieren, aber ihn nicht strafen; denn das wäre wiederum ein Akt der ausübenden Gewalt, der zu oberst das Vermögen, dem Gesetz gemäß zu zwingen, zusteht, die aber doch selbst einem Zwange unterworfen wäre, welcher sich widerspricht … Endlich kann weder der Staatsherrscher noch der Regierer richten, sondern nur Richter oder Magistrate einsetzen.“
Die Beziehungen des Gesetzgebers und der potestas executoria bestehen nach Kant in einer wechselseitigen Ergänzung; sie seien zugleich einander untergeordnet, und durch die Vereinigung beider werde jedem Untertan das Recht zuteil.
2. Die drei Gewalten enthalten das Verhältnis eines allgemeinen Oberhauptes (das, nach Freiheitsgesetzen betrachtet, kein anderes als das vereinigte Volk selbst sein kann) zu der vereinzelten Menge ebendesselben als Untertan, d. h. des gebietenden (imperans) gegen den gehorsamenden (subditus). Sie sind:
a) „einander als soviel moralische Personen beigeordnet (potestates coordinatae)“, indem sie sich wechselseitig ergänzen;
b) auch „einander untergeordnete (subordinatae)“, so daß eine nicht zugleich die Funktion der anderen usurpieren kann, sondern ihr eigenes Prinzip hat und
c) „durch Vereinigung beider jedem Untertanen sein Recht erteilend“.
Der Wille des Gesetzgebers sei untadelig (irreprehensibel), „das Ausführungsvermögen des Oberbefehlshabers (summi rectoris) unwiderstehlich (irresistibel) und der Rechtsspruch des obersten Richters (supremi iudicis) unabänderlich (inappellabel)“, nur dann sei es reine „Republik“, denn Republikanismus ist das Staatsprinzip der Absonderung der ausführenden Gewalt (der Regierung) von der gesetzgebenden.
Nur bei Existenz dieser drei verschiedenen Gewalten könne sich der Staat nach Freiheitsgesetzen bilden und erhalten. Kant bemerkt, daß die drei Gewalten, die jeder Staat enthält, eine Analogie mit dem logischen Aufbau eines praktischen Vernunftschlusses aufweisen. Das Gesetz ist dem „Obersatz“ gleich, das Gebot des Verfahrens nach dem Gesetz entspricht dem „Untersatz“, und dem „Schlußsatz“ ist der Rechtsspruch gleich.
Dadurch werde das „Heil des Staates“ erreicht, worunter der Zustand der größten Übereinstimmung der Verfassung mit Rechtsprinzipien zu verstehen ist ….
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[Die in Klammern [ ] gesetzten Übersetzungen französischen Textes wurden durch die Redaktion von gewaltenteilung.de eingefügt]
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Themistokles Tsatsos wurde 1907 in Athen geboren. Dem Studium der Rechts- und Staatswissenschaften und der Promotion zum Dr. jur. an der Universität Heidelberg folgte die Habilitation in Athen. Er war Abgeordneter im griechischen Parlament, bekleidete verschiedene Ministerposten in griechischen Regierungen, war Chefdelegierter Griechenlands bei den Vereinten Nationen, Professor an der Universität Athen und Honorarprofessor an der Universität Heidelberg. Themistokles Tsatsos starb am 09.02.1970 in Athen.