das Problem

einer wirksamen Umsetzung des Prinzips der Gewaltenteilung in Deutschland

 

Inhalt:


1. Gewaltenteilung im deutschen öffentlichen Bewusstsein

2. Gewaltenteilung in realitätsnaher Darstellung

3. Die Haltung der traditionellen deutschen Staatsrechtswissenschaft zur Unabhängigkeit der Gerichte

 

1. Gewaltenteilung im deutschen öffentlichen Bewusstsein

„Gewaltenteilung“ ist ein Begriff, den wir aus dem Munde von Lehrern und Politikern gewohnt sind. Es ist ein in Deutschland hochgehaltener Begriff. Dass Deutschland ein gewaltengeteilter Staat ist, steht im Text des Grundgesetzes und wird jungen Menschen schon deshalb täglich als vollendete Tatsache gelehrt – mit Worten und in Bildern.

a. Bilder sind einprägsamer als Worte. Sie können die Augen öffnen. Sie können aber auch ablenken. Sie können sogar den Blick verstellen.

Beispiel:

(Bild A) Eine Darstellung der Gewaltenteilung in der politischen Bildung des Freistaats Bayern

GewteilBay

Bildliches Zitat aus: Mensch und Politik, Sozialkunde Bayern, Klasse 11, Dr. Florian Hartleb u. Christian Raps, Verlag Schroedel 2009

Schärft dieses Bild den Blick auf die Wirklichkeit? Lenkt es von der Realität ab? Verstellt es den Blick?

Das Schaubild beschränkt sich darauf, Staatsorgane abzubilden und eine staatliche Kompetenzaufteilung wiederzugeben. In der Überschrift werden drei Staatsgewalten genannt: Legislative, Exekutive und Judikative. So entsteht bei dem arglosen Betrachter spontan der optische Eindruck von Ausgewogenheit und Machtbalance.

Ob oder inwieweit die dargestellte Kompetenzaufteilung dem Sinn und Zweck des Gewaltenteilungsprinzips tatsächlich genügt, ist nicht erkennbar. Das rechtliche und tatsächliche Ungleichgewicht der Machtverteilung zwischen den Staatsorganen bleibt dem Betrachter verborgen.

Die drei Staatsgewalten schweben frei über einem Organisationsgeflecht. Konkrete Einzelzuordnungen zu Legislative, Exekutive und Judikative sind nicht erkennbar.

Das Schaubild klärt nicht auf. Seine Kopfzeile suggeriert Jugendlichen die organisatorisch tatsächliche Existenz dreier gleichwertiger und nebeneinander stehenden Staatsgewalten.

In Deutschland stehen aber nur Legislative und Exekutive organisatorisch nebeneinander. Die Legislative ist nicht in die Exekutive integriert. Kein deutsches Parlament gehört zum Geschäftsbereich einer Regierung. Bundestag und Bundestagsabgeordnete, Landtage und Landtagsabgeordnete werden nicht von Parlamentsministern verwaltet. Die deutsche Legislativen verwalten sich selbst.

Die deutsche Judikative hingegen ist in die Geschäftsbereiche von Bundes- und Landesregierungen integriert. Gerichte und Richter werden von Regierungsmitgliedern (i.d.R. von Justizministern) verwaltet. Die Justizminister arbeiten in Bund und Ländern unter dem Dach einer Regierung, ihren Mehrheitsentscheidungen ausgesetzt und zur Regierungsloyalität verpflichtet. Die rechtsprechende Gewalt ist in Deutschland der Regierung organisatorisch nachgeordnet.

Die bayerische Grafik verwirrt auch aus anderem Grunde. Die rechtsprechende Gewalt ist nicht nur dem Bundesverfassungsgericht (16 Richter), sondern ist gemäß Art. 92 Grundgesetz allen Richtern anvertraut. 1108 Gerichte und mehr als 20.000 Richter in Deutschland lässt die Grafik unerwähnt. Wo sind die Strafrichter und Zivilrichter, an die Montesquieu dachte? Als Teile der Judikative kommen sie in der obigen Darstellung nicht vor.

Fazit: Die deutsche Staatsorganisation kennt keine tatsächliche Dreiteilung der Staatsgewalt. Deshalb wird eine solche auch nicht auf Schaubildern dargestellt.

b. Nicht nur die Schulbildung kann fehlerhafte Sichtweisen prägen. Irritierend ist die auch die Wortwahl in manchen Presseartikeln. Beispielsweise dann, wenn Richter als Beamte bezeichnet und in eine Reihe mit Polizisten und Feuerwehrleuten gestellt werden.

(So in der Süddeutschen Zeitung vom 20.08.2015 Seite 4, Artikel „Alle super.Oder nicht„) 

Eine solche Wortwahl präsentiert den Lesern die Richter wie Organe der Exekutive. Das ist falsch. Ein Richter wird nicht dadurch zum Beamten, dass er wie ein Beamter besoldet und versorgt wird. Richter sind die Organe der dritten Staatsgewalt (Judikative). Während Beamte (grundsätzlich) der Regierung nachgeordnete Befehlsempfänger sind und deren Anordnungen praktisch ausführen (Exekutive), ist ein Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen (Art. 97 Grundgesetz).

Wer in Presseartikeln Richter als Beamte bezeichnet, verfestigt in den Köpfen seiner Leser ein Staatsbild, das nicht der Gegenwart (dem Grundgesetz), sondern der Vergangenheit (dem deutschen Obrigkeitsstaat) entspricht. Ein solcher Journalismus informiert nicht – er verwirrt.

c. Einst ließ es die Bundeskanzlerin deutlich aussprechen. Kindern wurde erklärt:

„…. Wir wählen eine Regierung. Und diese Regierung sowie die ihr angeschlossenen Behörden, von der Polizei bis zur Richterin, sind allein berechtigt, Gewalt auszuüben ….“

(http://www.bundeskanzlerin.de/Webs/BK/DE/Fuer-Kinder/Gewaltenteilung/gewaltenteilung.html – Stand 15.09.2007)

Die deutschen Gerichte sind demnach „der Regierung angeschlossene Behörden“.

d. Auch der Deutsche Bundestag trägt zur allgemeinen Verwirrung bei. Über das „Prinzip der Gewaltenteilung“ wird aufgeklärt:

Die staatliche Gewalt ist in mehrere Gewalten aufgeteilt: Die legislative (gesetzgebende), die exekutive (vollziehende) und die judikative (Recht sprechende) Gewalt sollen sich gegenseitig kontrollieren und staatliche Macht begrenzen.“

https://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/gewaltenteilung/246408 (Stand 07.07.2014)

Der zweite Teil der Aussage ist korrekt. Er behandelt eine Rechtsfrage und gibt wieder, was nach dem Grundgesetz sein soll. Der erste Teil hingegen ist als Tatsachenfeststellung formuliert und insoweit unkorrekt. Die Aussage „Die staatliche Gewalt ist in mehrere Gewalten aufgeteilt“ behauptet eine nicht nur verfassungsrechtliche, sondern darüber hinaus auch tatsächliche Aufteilung der staatlichen Gewalt in drei Gewalten und damit die Existenz eines organisatorischen Zustandes, der in Deutschland zu keiner Zeit verwirklicht worden ist.

e. Der problematische Beitrag der traditionellen deutschen Staatsrechtswissenschaft zur politischen Bildung wird nachstehend beschrieben.

 

2. Gewaltenteilung in realitätsnaher Darstellung

a. BEISPIEL ITALIEN:
Die italienische Staatsorganisation ist dreigeteilt:

(Bild B)

italien

Italien hat in Reaktion auf die faschistische Diktatur im Jahre 1947 zweierlei unternommen:

Es hat

  1. sich im Verfassungswortlaut für eine rechtliche Dreiteilung der Staatsgewalt entschieden und anschließend
  2. in einem zweiten Schritt diese drei Gewalten durch eine tatsächliche Veränderung des Staatsaufbaus auf drei verschiedene, einander gleichgeordnete Träger verteilt.

Diese drei gleichrangigen Machtträger sind: Das Parlament [LEGISLATIVE], die Regierung [EXEKUTIVE] und die Rechtsprechung [JUDIKATIVE]. Das italienische Parlament wählt sowohl die Spitze der Exekutive [Regierungschef] als auch – zu einem Teil – die Spitze der Judikative [Consiglio Superiore della Magistratura – Oberster Richterrat]. Der Oberste Richterrat besteht aus dem Präsidenten der Republik, der den Vorsitz führt, dem Präsidenten des Kassationsgerichts, dem Generalstaatsanwalt beim Kassationsgericht, 20 von den Richtern und Staatsanwälten aus den eigenen Reihen gewählten und 10 vom Parlament aus den Reihen der Hochschullehrer der Rechtswissenschaft und der Anwälte nach fünfzehn Berufsjahren gewählten Mitgliedern.

Art. 105 der italienischen Verfassung (vom 27.12.1947) übertrug diesem Gremium die Anstellung und Beförderung von Richtern und Staatsanwälten sowie die Zuständigkeit für dienststrafrechtliche Maßnahmen. Damit sollen auch indirekte Formen der Einflussnahme des Justizministers auf Richter und Staatsanwälte verhindert werden.

Die ganz überwiegende Zahl der Mitgliedsländer der Europäischen Union hat sich – mit eigenen Modifaktionen – an dem italienischen Vorbild orientiert.

 

a. BEISPIEL DEUTSCHLAND
Der deutsche Staat ist (in Bund und Ländern) organisatorisch nur zweigeteilt:

(Bild C)

deutschland

Deutschland hat in Reaktion auf die faschistische Diktatur im Jahre 1949 nur eines unternommen: Es hat sich im Wortlaut des Grundgesetzes für eine rechtliche Dreiteilung der Staatsgewalt entschieden.

Die im Nachkriegsdeutschland handelnden Personen haben aber darauf verzichtet, diese drei Gewalten in einem zweiten Schritt auf drei verschiedene, einander gleichgeordnete Träger zu verteilen. Die vorkonstitutionelle Staatsorganisation wurde beibehalten. Nach wie vor ressortiert die deutsche Justiz bei der Regierung.

Die deutsche Gewaltenteilung steht auf dem Papier. Sie ist auf den guten Willen der im Dienst der Öffentlichkeit handelnden Personen angewiesen.

Die deutsche Staatsorganisation in Bund und Ländern:

  • Eine politische Partei (oder Parteienkoalition) stellt die Mehrheit der Abgeordneten und beherrscht das Parlament.
  • Dieselbe politische Partei (oder Parteienkoalition) stellt die Regierung und beherrscht die Exekutive.
  • Die Justiz ist in vollem Umfang in die Exekutive integriert.

 

(Bild D)parteienherrschaftblau

Deutschland baut nicht auf die Begrenzung von Macht durch eine organisatorische Dreiteilung der Staatsgewalt. Statt dessen verlässt es sich auf die Rechtschaffenheit und die Selbstdisziplin seiner parteipolitischen Eliten.



3. Die Haltung der traditionellen deutschen Staatsrechtswissenschaft zur Unabhängigkeit der Gerichte

a. Die herrschende Meinung in der deutschen Staatsrechtswissenschaft zu der Unabhängigkeit der Dritten Gewalt von der Exekutive basiert auf einer langen Tradition. Sie geht zurück auf die Zeit, in der die in unserer Verfassung angelegte Dreiteilung der Staatsgewalt zerredet wurde von Menschen, denen das Grundgesetz neu, ungewohnt, von fremden Siegermächten den eigenen akademischen Lehren übergestülpt erschien, und die es aus den unterschiedlichsten Motiven vorzogen, an dem gewohnten Staatsaufbau festzuhalten. Der Justizapparat blieb im Jahre 1949 (Inkrafttreten des Grundgesetzes) weiterhin der Regierung unterstellt. Bis heute.

Um den vom Grundgesetz vorgefundenen tatsächlichen und rechtlichen Zustand der Justiz zu bewahren, interpretierte man den Wortlaut des Art. 92 Grundgesetz um.

So gipfelte beispielsweise das Referat des Gutachters auf dem 40. Deutschen Juristentag 1953 Pof. Dr. Helmut K.J. Ridder in den Worten: „Es gibt keine »rechtsprechende Gewalt« in der Demokratie des Grundgesetzes“. Die Tatsache, daß das Grundgesetz die „rechtsprechende Gewalt“ wörtlich nennt, sie „den Richtern anvertraut“ und ihre Ausübung den Gerichten überantwortet (Art. 92), schob er beiseite: Hierbei handle es sich um eine „unglückliche Terminologie des Grundgesetzes“, um „nebelspendenden Wortzauber“.

Die Bestrebungen der Mütter und Väter des Grundgesetzes traten in den Hintergrund.

Auf diese und ähnliche Weise1 wurde die Botschaft des Art. 92, mit dem der Abschnitt des Grundgesetzes „Die Rechtsprechung“ beginnt, zur dürren Garantie eines Rechtsprechungsmonopols für die Richter heruntergeredet und wurde ein eher nebensächlicher Teilaspekt zum alleinigen Norminhalt überhöht: Nur Richter dürfen Recht sprechen, Lokomotivführer, Lehrer und Polizisten hingegen nicht.

Auf das Maß einer Banalität reduziert und mit diesem Inhalt als „herrschende Meinung“ von einem Zitat in das nächste weitergereicht, konnte Art. 92 Grundgesetz den Fortbestand der vorkonstitutionellen Ordnung nicht mehr gefährden.

Nach bis heute herrschender Meinung in der deutschen Staatsrechtswissenschaft steht in Art. 92 Grundgesetz nicht geschrieben, was dort zu lesen ist.2

b. Die rechtsprechende Gewalt in Deutschland ist organisatorisch unselbständig. Sie ist in die Exekutive integriert. Dies führt zu Gefahren für die innere Unabhängigkeit der Richter. Die deutschen Regierungen können Richter für ihr konkretes Verhalten belohnen oder die Belohnung versagen. Damit haben sie Macht über die Richter. „Wer befördert, befiehlt“ (Theodor Eschenburg).

Das Entstehen einer psychischen und sozialen Abhängigkeit von Richtern wird in anderen Ländern gesehen und vermieden durch einen Staatsaufbau, der Beeinflussungen der Richter durch die Regierung von vornherein unmöglich macht.

In Deutschland sieht man das anders. Hier wird an den Juristischen Fakultäten, in der Politischen Bildung, in den Medien mehrheitlich vermutet, dass die richterliche Unabhängigkeit durch die Integration der Justiz in die Exekutive nicht gefährdet sei. Die psychosoziale Wirklichkeit bleibt außen vor.

Aus dem Munde eines Juristen ist dies nichts anderes als die beschwichtigende Unterstellung eines tatsächlichen Sachverhalts, zu dessen Beurteilung er nicht ausgebildet ist, denn eine rechtswissenschaftliche Ausbildung qualifiziert nicht zu naturwissenschaftlichen oder gesellschaftswissenschaftlichen Aussagen von Relevanz.

Das konkrete Ausmaß einer Gefährdung der inneren Unabhängigkeit von Richtern durch die aus dem 19. Jahrhundert überkommene deutsche Staatsstruktur ist keine Rechtsfrage, sondern eine Tatsachenfrage. Hier geht es um reale Menschen in einem Abhängigkeitsverhältnis und um menschliche Verhaltensmuster, es geht um psychologische, neurobiologische und soziologische Fragestellungen: Verwandeln sich Menschen durch die Aushändigung eines Blatts Papier (Richterernennungsurkunde) in Wesen, auf welche die allgemeinen Gesetze der menschlichen Psychologie nicht mehr zutreffen?

Das Gewaltenteilungsprinzip Montesquieus findet sein Motiv außerhalb des Rechts – im biologischen und sozialen Bereich, in der menschlichen Natur selbst. Der anthropolohische Befund Montesquieus – das zentrale Motiv des Gewaltenteilungsprinzips – wird prima facie durch die Menschheitsgeschichte bestätigt.

Eine fachwissenschaftlich (sozialpsychologisch, soziologisch) qualifizierte Widerlegung des Befundes Montesquieus über die Natur des Menschen im Umgang mit Macht ist nicht bekannt. Eine qualifizierte Erforschung des realen Ausmaßes der Gefahren für die richterliche Unabhängigkeit durch die Personalhoheit von Regierungen über die Richter findet nicht statt. Psychologen und Soziologen überlassen dieses Forschungsfeld den Juristen. Dort bleibt es unbearbeitet.

So gehen in Deutschland Politische Bildung und Medien – fehlgeleitet durch die Autorität und das Schweigen der Rechtswissenschaft – in großer Mehrheit davon aus, dass die Dienstaufsicht und die Beförderungshoheit über die Richter durch die Regierung, dass die vom Grundgesetz bereits vorgefundene und seitdem unverändert gebliebene Integration der deutschen Judikative in die Exekutive keine Probleme aufwirft.

Das Ignorieren von Wirklichkeit durch die Rechtswissenschaft hat Methode: Viele deutsche Staatsrechtslehrer verstehen das positive Recht als einen autonomen Kosmos von geltenden Normen, der von einer als nicht-empirische Disziplin aufgefassten reinen Jurisprudenz kognitiv erfasst werden soll. Dabei unterwerfen sie sich einem Offenbarungsmodell der Erkenntnis, dem zufolge es darauf ankommt, die Wahrheit aus den Verlautbarungen von Instanzen zu entnehmen, die mit unbezweifelbarer Autorität für die Lösung der betreffenden Probleme ausgestattet sind.3 Die Autoritäten suchen und finden sie in ihren eigenen Reihen.

Traditionelle deutsche Staatsrechtswissenschaftler arbeiten empiriefrei. Sie nehmen keine gutachterliche Hilfe der Human- und Gesellschaftswissenschaften in Anspruch. Statt dessen rechtfertigen sie ihre Schlussfolgerungen durch wechselseitige Bezugnahmen auf ihre theoretischen Schriften. Die unter ihnen „herrschende Meinung“ dient als Wahrheitssurrogat.

Die vorherrschende Meinung in Deutschland (Rechtswissenschaft, Politische Bildung, Medien) geht stillschweigend davon aus, dass in dem speziellen Verhältnis zwischen Regierungen und Richtern die allgemeingültigen Erkenntnisse über die menschliche Natur ausnahmsweise keine Geltung haben.

 

Udo Hochschild

 

1 In ähnlicher Weise versuchten namhafte deutsche Staatsrechtswissenschaftler in den Anfangszeiten der Bundesrepublik Deutschland, die rechtliche Gleichstellung von Mann und Frau zu verhindern.
2 Ebenso wird seit dem 1. Oktober 1879 (vom Kaiserreich und der Weimarer Republik über die Diktatur bis zur Bundesrepblik Deutschland) bei Geltung unterschiedlicher Verfassungen mit stets gleichem Ergebnis der Wortlaut des § 1 Gerichtsverfassungsgesetz in sein Gegenteil verkehrt: Die Gerichte sind nicht unabhängig, sondern unterstehen einem Minister und werden als dem Ministerium nachgeordneter Bereich bezeichnet und behandelt.
3 So der Philosoph und Soziologe Hans Albert, der hierin eine der wesentlichen Gemeinsamkeiten zwischen Jurisprudenz und Theologie erblickt (Die Jurisprudenz im Lichte des Kritizismus in: Hans Albert Lesebuch, Abschnitt Erkenntnis und Recht (S. 243 u. 250), UTB, Tübingen, 2001).

 

 

 

 

 

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