Parlamentarischer Rat

Die Gesetzgebung

Parlamentarischer Rat
Bonn 1948/49
Anlage
zum stenographischen Bericht der
9. Sitzung am 6. Mai 1949

 

Schriftlicher Bericht

des Abgeordneten Katz

über den Abschnitt

 

VII. Die Gesetzgebung

1. Hauptorgan der Gesetzgebung der Bundesrepublik Deutschland ist der Bundestag, das vom Volk gewählte Parlament.

Jede Gesetzesvorlage unterliegt weiter einer Beschlußfassung des föderativen Organs, der zweiten Kammer, des Bundesrats. Die gesetzgeberische Macht des Bundesrats ist gegenüber der des Bundestags eingeschränkt. Der normalen Gesetzesvorlage gegenüber hat der Bundesrat nur ein Veto-Recht, das durch jeweils verschiedene qualifizierte Mehrheiten des Bundestags überstimmt werden kann. Nur in den vom Grundgesetz ausdrücklich genannten Ausnahmefällen ist der Bundesrat eine „echte“ Zweite Kammer. In diesen Fällen ist seine Zustimmung erforderlich.

2. Das Recht der Gesetzes-Initiative ruht bei drei Bundesorganen. Gesetzesvorschläge können erfolgen: Aus der Mitte des Bundestages heraus, vom Bundesrat oder von der Bundesregierung. Es gehört keine Prophetengabe dazu, vorauszusagen, daß die übergroße Mehrzahl der kommenden Gesetzesvorlagen von der Bundesregierung ausgehen wird. Diese Vorlagen werden in Zukunft erst dem Bundesrat zuzuleiten sein, der bereits im Vorwege, also unabhängig von dem späteren Vetoverfahren, innerhalb von drei Wochen dazu Stellung zu nehmen hat.

Die Prozedur der Beschlußfassung im Bundestag wie im Bundesrat wird durch die noch zu erlassenden Geschäftsordnungen geregelt werden. Dabei ist zu erwarten, daß der Bundestag die üblichen drei Lesungen vorschreiben wird.

3. Dem Veto-Verfahren liegen folgende Prinzipien zugrunde: Ist der Einspruch mit der einfachen Mehrheit der Bundesratsstimmen beschlossen, so kann er bei der erneuten Beratung im Bundestag mit der einfachen absoluten Mehrheit der Stimmen der Bundestags-Abgeordneten zurückgewiesen werden (Art. 77, IV und 121). Hat der Bundesrat das Veto mit mindestens zwei Drittel seiner Mitglieder beschlossen, so bedarf die Zurückweisung einer Mehrheit von zwei Drittel der anwesenden, mindestens dabei der absoluten Mehrheit, der Bundestagsstimmen.

Dabei muß man sich darüber klar sein, daß es im Bundesrat zur Zeit 43 Stimmen gibt (je fünf von Nordrhein-Westfalen, Bayern und Niedersachsen, je vier von Hessen, Rheinland-Pfalz, Württemberg-Baden und Schleswig-Holstein und je drei von Hamburg, Württemberg-Hohenzollern, Baden und Bremen), und daß die Stimmen der Bundesrats-Mitglieder eines Landes nur einheitlich abgegeben werden dürfen.

4. Die formelle Form des Veto-Verfahrens ist so geregelt, daß der Bundesrat binnen zwei Wochen nach Eingang der Vorlage des Bundestags das Verlangen stellen kann, daß ein spezieller Ausschuß, der sich aus Bundestags- und Bundesrats- Mitgliedern zusammensetzt, zu gemeinsamer Beratung über die Vorlage zusammentritt. Die Zusammensetzung und das Verfahren dieses gemeinsamen Spezial-Ausschusses ist durch eine von beiden Organen noch zu erlassende Geschäftsordnung zu regeln. Die in diesen Ausschuß entsandten Mitglieder des Bundesrats sind bei ihrer Tätigkeit in diesem Ausschuß nicht an Weisungen gebunden. Schlägt dieser gemeinsame Ausschuß Aenderungen vor, so hat der Bundestag zu diesen erneut Stellung zu nehmen. Die einwöchige Veto-Frist des Bundesrats beginnt erst dann zu laufen, wenn dieses Schlichtungsverfahren ergebnislos beendigt ist. Das bedeutet, daß die Veto-Frist zu laufen beginnt, entweder mit dem Eingang des vom Bundestag erneut gefaßten Beschlusses, oder aber mit der Beendigung einer vergeblichen Tagung des gemeinsamen Ausschusses beider Häuser.

5. Die Fälle, in denen der Bundesrat eine echte zweite Kammer ist, in denen also seine Zustimmung erforderlich ist, falls das Gesetz zustande kommen soll, sind folgende:

Steuergesetze, deren Aufkommen den Ländern .oder den Gemeinden ganz oder zum Teil zufließt (Art. 105, III).
Inanspruchnahme von Teilen der Einkommen- und Körperschaftsteuer für den Bund (Art. 106, III).
Der vorläufige Finanzausgleich zugunsten der steuerschwachen Länder (Art. 106, IV).
Der endgültige Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, der bis zum 31. Dezember 1952 erfolgen muß (Art. 107).
Das Gesetz über den Aufbau der Landesfinanzbehörden (Art. 108, III).
Etwaige Abänderung des Behördenaufbaues der Länder, soweit sie Bundesgesetze als eigene Angelegenheit durchführen (Art. 84, I).
Die Ermächtigung der Bundesregierung, Einzelweisungen an die Länder zu richten (Art. 84, V).
Aenderungen im Behördenaufbau der Länder, soweit diese Bundesgesetze als Auftrags-Angelegenheit des Bundes durchführen (Art. 85,1).
Die etwaige Einrichtung neuer Bundes-Mittel und Unterbehörden (Art. 87, III).
Spezielle Gesetze über die Aenderung des Gebietsbestandes der Länder, außerhalb des Regelfalles (Art. 29, VII).
Ein Gesetz über die Rechtsnachfolge und die Auseinandersetzung in bezug auf früheres Reichsvermögen (Art. 135,V).

Soweit es sich um Gesetze im materiellen Sinne handelt, die aber auf dem Verordnungswege erlassen werden können, sind noch zu erwähnen:

Die etwaige Verordnung der Bundesregierung über den Flüchtlingsausgleich unter den Ländern( Art.119).
Eine Verordnung über das außerordentliche Kündigungsrecht gegenüber Beamten und Angestellten innerhalb der ersten 6 Monate nach dem ersten Zusammentritt des Bundestags (Art. 132,1V).

6. In denjenigen Fällen, in denen die gesetzgeberische Gleichberechtigung von Bundestag und Bundesrat besteht, ist bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden Kammern ebenfalls das Schlichtungsverfahren durch einen gemeinsamen Ausschuß beider Häuser vorgesehen. Die Einberufung dieses Ausschusses kann in einem solchen Falle nicht nur durch den Bundesrat, sondern auch durch den Bundestag und die Bundesregierung erfolgen.

7. Was die Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung-in Abgrenzung zur Gesetzgebung der Länder-anbetrifft, so unterscheidet des Grundgesetz drei Gebiete: Auf dem Gebiet der ausschließlichen Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur dann, wenn sie in einem Bundesgesetz hierzu ausdrücklich ermächtigt werden.

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung so lange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht. Unter den gleichen Voraussetzungen hat der Bund das Recht, für die Länder Rahmenvorschriften zu erlassen, die diese später durch eigene Gesetzgebung auszufüllen haben.

Die Liste der ausschließlichen Gesetzgebung umfaßt folgende Gebiete:

die auswärtigen Angelegenheiten;
die Staatsangehörigkeit im Bunde;
die Freizügigkeit, das Paßwesen, die Ein- und Auswanderung und die Auslieferung;
das Währungs-, Geld- und Münzwesen, Maße und Gewichte sowie die Zeitbestimmung;
die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, die Handels- und Schiffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes;
die Bundeseisenbahnen und den Luftverkehr;
das Post- und Fernmeldewesen;
die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen;
den gewerblichen Rechtsschutz, das Urheberrecht und das Verlagsrecht;
die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei und in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes, die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes, sowie die internationale Verbrechensbekämpfung;
die Statistik für Bundeszwecke.

Die Liste der korkurrierenden Gesetzgebung – bei weitem die umfangreichste – erstreckt sich auf folgende Gebiete:

das bürgerliche Recht, das Strafrecht und den Strafvollzug, die Gerichtsverfassung, das gerichtliche Verfahren, die Rechtsanwaltschaft, das Notariat und die Rechtsberatung;
das Personenstandswesen;
das Vereins- und Versammlungsrecht;
das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer;
den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung in das Ausland;
die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen;
die öffentliche Fürsorge;
die Staatsangehörigkeit in den Landern;
die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung;
die Versorgung der Kriegsbeschädigten und Kriegshinterbliebenen, die Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen und die Sorge für die Kriegsgräber;
das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen);
das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung sowie die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung;
die Förderung der wissenschaftlichen Forschung;
das Recht der Enteignung, soweit sie auf den Sachgebieten der Artikel 73 und 74 in Betracht kommt;
die Ueberführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft;
die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung;
die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung, die Sicherung der Ernährung, die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse, die Hochsee- und Küstenfischerei und den Küstenschutz;
den Grundstücksverkehr, das Bodenrecht und das landwirtschaftliche Pachtwesen, das Wohnungswesen, das Siedungs- und Heimstättenwesen;
die Maßnahmen gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren, die Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe, den Verkehr mit Arzneien, Heil- und Betäubungsmitteln und Giften;
den Schutz beim Verkehr mit Lebens- und Genußmitteln sowie Bedarfsgegenständen, mit Futtermitteln, mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut und den Schutz der Bäume und Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge;
die Hochsee- und Küstenschiffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschiffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen;
den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen und den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs;
die Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind, mit Ausnahme der Bergbahnen.

Die Liste der Rahmenvorschriften umfaßt:

die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen;
die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films;
das Jagdwesen, den Naturschutz und die Landschaftspflege;
die Bodenverteilung, die Raumordnung und den Wasserhaushalt;
das Melde- und Ausweiswesen.

Die innen- wie außenpolitisch etwas schwierige Frage der Definition der Umstände, unter denen der Bund berechtigt ist, im Falle der konkurrierenden Gesetzgebung zu legeferieren, ist vom Grundgesetz folgendermaßen gelöst worden:

Der Bund hat in diesem Bereiche das Gesetzgebungsrecht, soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, weil

eine Angelegenheit durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirksam geregelt werden kann oder
die Regelung einer Angelegenheit durch ein Landesgesetz die Interessen anderer Länder oder der Gesamtheit beeinträchtigen könnte oder
die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus sie erfordert.

Dazu ist zu beachten, daß dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 93 Abs. 1 Ziffer 2 die Entscheidung darüber zusteht, ob Bundesrecht mit dem Grundgesetz früherer Bundesrechte oder Landesrechte vereinbar ist.

8. Ein Novum auf dem Gebiete der Gesetzgebung stellt der „Gesetzgebungsnotstand“ des Art. 81 dar. Er bezieht sich auf den Fall einer Minderheitsregierung, die aus bestimmten Gründen von dem Recht der Auflösung des Bundestages nicht Gebrauch machen will. Die Neuerung beruht auf der ebenfalls ein Novum darstellenden Einrichtung des konstruktiven Mißtrauens-Votums (Art. 67). In diesem Falle hätte die Möglichkeit bestanden, daß eine aus hetorogenen Elementen zusammengesetzte Bundestagsmehrheit zwar eine Regierung nicht zu stürzen vermag. Sie hatte aber die Chance, ein Funktionieren der Regierung durch Verweigerung sämtlicher Gesetzesvorlagen unmöglich zu machen. Daher mußte ein Ausweg gefunden werden. Es war auch deshalb notwendig, weil das Notverordnungsrecht des Bundespräsidenten – wie im Art. 48 der Weimarer Verfassung – im Grundgesetz bewußt nicht vorgesehen worden ist.

Der Gesetzgebungsnotstand kann für eine einzelne Gesetzesvorlage mit Zustimmung des Bundesrats vom Bundespräsidenten erklärt werden. In diesem Falle geht die Gesetzesvorlage mit dem Vermerk des Gesetzgebungsnotstandes erneut an den Bundestag. Lehnt dieser sie wiederum ab, oder nimmt er sie in einer für die Bundesregierung als unannehmbar bezeichneten Fassung an, so gilt das Gesetz als zustandegekommen, sobald und soweit der Bundesrat diesem Gesetz zustimmt. Hier tritt also der Bundesrat als eine Art von Legalitätsreserve unter den gegebenen Voraussetzungen als alleiniger Gesetzgeber auf.

Als Kautelen sind für diesen Fall folgende Sicherheitsmaßnahmen eingebaut worden. Der Gesetzgebungsnotstand kann dem gleichen Bundeskanzler während einer Amtszeit nur für eine Frist von 6 Monaten für diverse Gesetze bewilligt werden. Das bedeutet, daß eine derartige politische Krise äußerstenfalls binnen Jahresfrist durch Regierungswechsel oder durch Ausschreibung von Neuwahlen gelöst werden muß. Weiter ist ausdrücklich festgelegt, daß das Grundgesetz im Wege des Gesetzgebungsnotstandes weder geändert noch ganz oder teilweise außer Kraft oder außer Anwendung gesetzt werden darf.

9. Rechtsverordnungen des Bundes, die ja auch Gesetze im materiellen Sinn darstellen können, sind an bestimmte Voraussetzungen gebunden. Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen können nur durch Gesetz erfolgen. Dabei muß Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz klar bestimmt sein. Eine Uebertragung der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen an andere Stellen als an die Bundesregierung oder an einen Bundesminister, ist grundsätzlich nicht zulässig. Soll sie zulässig sein, so muß diese besondere und weitergehende Ermächtigung ausdrücklich im Gesetz ausgesprochen werden.

10. Bezüglich der Promulgation und der Verkündung von Gesetzen hält sich das Grundgesetz an den üblichen Rahmen. Die Bundesgesetze werden vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder durch den zuständigen Bundesminister ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Jedes Gesetz und jede Rechtsverordnung soll den Tag des Inkrafttretens bestimmen. Fehlt eine solche Bestimmung, so treten sie mit dem 14. Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist.

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