Ein Plädoyer für die Zuordnung der Staatsanwaltschaft zur Judikative
von Dr. Erardo Cristoforo Rautenberg, Generalstaatsanwalt des Landes Brandenburg
Brandenburg a.d. Havel
Aus dem Text:
„…. Da sich ein Justizminister nun aber nicht nur als Hüter über die Unabhängigkeit der Justiz, sondern natürlich auch als Politiker zu begreifen pflegt, ist er der Versuchung ausgesetzt, andere Mittel einzusetzen, um die politisch erwünschte Entscheidung der Staatsanwaltschaft zu erreichen, wenn er diese für rechtlich vertretbar hält. So ermöglicht ihm seine Dienstaufsicht über die Staatsanwaltschaft auch, Druck im Einzelfall…..zu erzeugen…..Dies ist vor allem dann bedenklich, wenn auf eine staatsanwaltliche Entscheidung hingewirkt wird, die keiner richterlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden kann ….“
(veröffentlicht in: Neue Justiz Heft 4, 2003, Seiten 169 ff.)
Durch das Grundgesetz ist die Staatsanwaltschaft der Exekutive zugeordnet. Der Autor zeigt die Entstehungsgeschichte dieser Regelung auf und benennt die damit einhergehenden Gefahren einer politischen Beeinflussung. Auch vor dem Hintergrund des fortschreitenden europäischen Einigungsprozesses spricht er sich für die künftige Einbeziehung der Staatsanwaltschaft in die rechtsprechende Gewalt durch eine Änderung von Art. 92 GG und somit den Wegfall der Dienstaufsicht der Justizminister aus.
Die Staatsanwaltschaft wird gern als »Kind der Revolution« (1) bezeichnet, was insoweit seine Berechtigung hat, als es vor der Französischen Revolution keine Staatsanwaltschaft gab, sondern der Richter im Inquisitionsverfahren in Personalunion auch die Rolle des Anklägers wahrnahm.
Von dieser mit der Vorstellung von einem unparteiischen Richteramt unvereinbaren Funktion wurde der Richter durch die Einführung des Anklageprozesses, dem auch der Gedanke der Gewaltentrennung zugrunde liegt, befreit, womit die berechtigte Hoffnung auf größere Gerechtigkeit im Strafprozess und mithin auf höheren Schutz des Staatsbürgers verbunden war. (2) )
Die Gründung einer Staatsanwaltschaft ist somit Teil der Entwicklung zu demokratischen Rechtsstaaten in Europa, die sich nunmehr in der Wertegemeinschaft der Europäischen Union zusammengeschlossen haben. Das Fundament dieser demokratischen Rechtsstaaten ist die Teilung der Staatsgewalt in Legislative, Exekutive und Judikative, die auf der Lehre Montesquieus beruht. Er hat sie in seiner 1748 erschienenen Schrift »De L´Esprit des Lois« entwickelt und dies wie folgt begründet: »Eine ewige Erfahrung lehrt jedoch, dass jeder Mensch, der Macht hat, dazu getrieben wird, sie zu missbrauchen. Er geht immer weiter, bis er an Grenzen stößt«. Sofern Montesquieu von »puissance de juge« spricht, liegt dem noch das Bild der Einheit von Ankläger und strafendem Richter zugrunde. (3)
Das Verhältnis der Staatsanwaltschaft zu Exekutive und Judikative
Während die Gewaltenteilung in Art. 20 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verankert ist (siehe auch Art. 1 Abs. 3 GG), bestimmt Art. 92 GG, dass »die rechtsprechende Gewalt….den Richtern anvertraut« ist, denen Art. 97 GG Unabhängigkeit garantiert. Damit ordnet das Grundgesetz die Staatsanwaltschaft der Exekutive zu, worauf hinzuweisen das BVerfG vor kurzem Anlass gesehen hat. (4)
Andererseits bezeichnet die höchstrichterliche Rechtsprechung die Staatsanwaltschaft aber als ein notwendiges, (5) den Gerichten gleichgeordnetes (6) »Organ der Strafrechtspflege«, das daher organisatorisch nicht der allgemeinen Verwaltung, sondern der Justiz zugeordnet sei. (7)
Auch ist die Staatsanwaltschaft zwar wie jede andere Behörde gem. Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebunden, doch ihre spezifische Aufgabe der Justizgewährung, die sie gemeinsam mit den Gerichten erfüllt, bedingt, dass für sie Besonderheiten gelten, die sie von anderen Exekutivbehörden wesentlich unterscheidet und aus denen die Nähe der staatsanwaltlichen zur richterlichen Tätigkeit resultiert. Vor allem ist die Staatsanwaltschaft zur objektiven Wahrheitssuche (vgl. § 160 Abs. 2 StPO) verpflichtet, weshalb sie auch als »objektivste Behörde« (8) bezeichnet wird, und an das in § 152 Abs. 2 StPO normierte Legalitätsprinzip gebunden. Dieser Grundpfeiler unseres rechtsstaatlichen Strafrechts verpflichtet die Staatsanwaltschaft, »wegen aller verfolgbaren Straftaten einzuschreiten, sofern zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen«. Hassemer (9) weist zu Recht darauf hin, dass der Staatsanwaltschaft untersagt sei, ihre Entscheidung über eine Strafverfolgung von deren Folgen her zu funktionalisieren, denn das Legalitätsprinzip sei vollständig zerstört, wenn sie von Fall zu Fall darüber befinde, ob im Interesse der Vermeidung schädlicher Folgen ermittelt und verfolgt werden sollte oder nicht: »Für die Strafverfolgungsorgane verordnet das Legalitätsprinzip blinden Automatismus anstatt kluger Zweckverfolgung – oder es verordnet gar nichts«. Damit unterscheidet sich eine der bedeutsamsten staatsanwaltschaftlichen Entscheidungsfindungen grundlegend von solchen im politischen Raum. Somit erscheinen Konflikte zwischen Staatsanwaltschaft und Politik geradezu unvermeidlich, die i.d.R. von dem Generalstaatsanwalt mit dem ihm übergeordneten Minister ausgetragen werden müssen.
Der oberste Ankläger als »politischer Beamter«?
Mit dieser Aufgabenstellung für die Staatsanwaltschaft in unserem demokratischen Rechtsstaat verträgt sich nach ganz h.M. in der Literatur (10) nicht, dem obersten Ankläger den Status eines »politischen Beamten« iSd § 31 Abs. 1 BRRG einzuräumen, der bei Ausübung seines Amts »in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen muss« und – zwar nicht vom Justizminister allein, aber – von der Regierung ohne Angabe von Gründen »jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden kann«. Das VG Berlin, das sich als bisher einziger Spruchkörper der Rechtsprechung in einem Beschluss v. 29.11.20021 (11) mit dieser – allerdings nicht entscheidungserheblichen – Problematik befasst hat, zeigt sich der herrschenden Literaturmeinung zugeneigt. Theodor Eschenburg hat das durchschlagende Kernargument gegen den Status eines »politischen Beamten« für den Generalstaatsanwalt brillant in einem Satz zusammengefasst: »Solange der Staatsanwalt jederzeit in den Wartestand versetzt werden kann, fehlt ihm der institutionelle Schutz zur Wahrung des Legalitätsprinzips.« (12)
Ein derartiger Generalstaatsanwalt kann nämlich auch dann ohne weiteres entlassen werden, wenn er seine strafprozessualen Pflichten gewissenhaft erfüllt, und ist somit immer dann einem subtilen Druck ausgesetzt, wenn er für Ermittlungen verantwortlich ist, die der Regierung nicht angenehm sind. Das zweite Hauptargument gegen diesen Status besteht in dem allein darin liegenden bösen Anschein der politischen Beeinflussbarkeit von staatsanwaltschaftlichen Sachentscheidungen.
Diesen Bedenken ist in nunmehr zwölf Bundesländern entsprochen worden: Während die Bundesländer Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg, Bremen, Sachsen und Sachsen-Anhalt auf diesen anrüchigen Status für den Generalstaatsanwalt von Anfang an verzichtet haben, hat man sich im Saarland, in Niedersachsen, Hessen, Rheinland-Pfalz sowie zuletzt im Jahr 2000 in Nordrhein-Westfalen für die Abschaffung des Generalstaatsanwalts als »politischen Beamten« entschieden. In Berlin ist mit In-Kraft-Treten der neuen Verfassung v. 23.11.1995 die bisherige Verfassungsbestimmung, wonach die Generalstaatsanwälte auf Vorschlag des Senats vom Abgeordnetenhaus gewählt und abberufen wurden (Art. 44 Abs. 2 VvB 1950) entfallen und Ende vorigen Jahres davon abgesehen worden, diese Regelung durch die Einordnung des Generalstaatsanwalts beim Kammergericht in die Reihe der politischen Beamten zu ersetzen. An diesem Status halten somit nur noch die Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Thüringen sowie der Bund beim Generalbundesanwalt fest, die mit dieser Position auf verlorenem Posten stehen dürften.
Das Leitbild eines unabhängigen »Europäischen Staatsanwalts«
Die bisher auf europäischer Ebene angestellten Überlegungen zu den Anforderungen, die an eine rechtsstaatliche Staatsanwaltschaft zu stellen sind, lassen nämlich bereits ein Leitbild erkennen, das mit dem Status eines Staatsanwalts, der sich in ständiger Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung befinden muss und von dieser ohne Angabe von Gründen entlassen werden kann, nicht zu vereinbaren ist.
So wird in der am 6.10.2000 vom Ministerkomitee des Europarats verabschiedeten Empfehlung über die Rolle der Staatsanwaltschaft in der Strafgerichtsbarkeit an die Mitgliedstaaten ausgeführt, dass diese geeignete Maßnahmen zu treffen haben, »damit Staatsanwälte ihre Aufgaben ohne ungerechtfertigte Einmischung erfüllen können und nicht Gefahr laufen, zivilrechtlich, strafrechtlich oder anderweitig über ein gerechtfertiges Maß hinaus zu haften«.
Im Grünbuch der Kommission der Europäischen Gemeinschaften »zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft« v. 11.12.2001 heißt es sogar, die Kommission habe vorgeschlagen, in den EG-Vertrag aufzunehmen, dass der zu schaffende Europäische Staatsanwalt »bei der Erfüllung seiner Pflichten Weisungen weder anfordern noch entgegennehmen« dürfe. Sodann wird ausgeführt: »Diese Unabhängigkeit ist ein wesentliches Merkmal des Amts des Europäischen Staatsanwalts. Sie ist insoweit gerechtfertigt, als es sich um ein spezielles Organ der Rechtspflege handelt.« (13)
Danach dürfte auch die Regelung des Grundgesetzes, wonach die Staatsanwaltschaft nicht der Dritten Gewalt zugeordnet ist, durch den fortschreitenden europäischen Einigungsprozess zunehmend in Frage gestellt werden.
Staatsanwälte als »Organe der Staats-Regierung« – eine deutsche Tradition
Die Regelung des Art. 92 GG hat indes eine lange verfassungsrechtliche Tradition, die bis zu Art. X § 175 der Reichsverfassung der Frankfurter Paulskirche v. 25.3.1849 zurückreicht. Dabei folgten die Väter der Reichsverfassung dem französischen Modell einer der Exekutive zugeordneten und damit weisungsabhängigen Staatsanwaltschaft, die der Regierung Einfluss auf Initiative und Durchführung des Strafverfahrens gab. Dies entsprach zwar eigentlich nicht den in der Paulskirche vorherrschenden Gerechtigkeitserwägungen, doch erwartete man offenbar in der Verfassungswirklichkeit von künftigen Regierungen, die durch liberal-demokratische Parlamente getragen sein würden, keine unlauteren Einflussnahmen auf die Staatsanwaltschaft. Rückblickend hat es sich allerdings als Fehler herausgestellt, die Unabhängigkeit der Anklagebehörde nicht festgeschrieben zu haben, denn die weitere Entwicklung zeigte, dass sich mit der liberalen Forderung nach Gründung einer Staatsanwaltschaft durchaus gubernative Interessen verbinden ließen, die ihr bei formaler Zielentsprechung zuwiderliefen. (14) Der damalige niedersächsische Staatssekretär Litten hat dazu in seiner Festrede anlässlich des »150-jährigen Bestehens der Staatsanwaltschaften im ehemaligen Königreich Hannover« am 10.11.2000 in Celle treffend Folgendes ausgeführt: (15)
»Der gemeinrechtliche Inquisitionsprozess entsprach zwar durchaus der absolutistischen Vorstellung von der Unteilbarkeit der Staatsgewalt. Gleichwohl war man mit der Gerichtsbarkeit unzufrieden, weil diese nach Unabhängigkeit zu streben begonnen hatte. Machtbewusste Landesherren sahen daher in der Trennung der Person von Ankläger und Richter einen wichtigen Schritt zur Stärkung ihrer eigenen Position. Machte man nach außen hin gegenüber dem bürgerlichen Lager scheinbar große Zugeständnisse, so versprach man sich hiervon in erster Linie in Wahrheit die Rückgewinnung der Kontrolle über die Gerichte.«
Das hatte bereits die Entstehungsgeschichte der Berliner Staatsanwaltschaft deutlich gemacht. Die beiden damaligen, von liberalen Ideen geprägten preußischen Justizminister v. Savigny (Gesetzgebungsminister) und Uhden (Justizverwaltungsminister) waren noch am 23.12.1845 beim Staats-Ministerium mit ihrem Votum gescheitert, eine Staatsanwaltschaft zu errichten, die als »Wächter des Gesetzes« auch im Interesse des Angeklagten tätig werden und vor allem die Polizei kontrollieren sollte. (16)
Erst ein bedeutsames politisches Ereignis führte im folgenden Jahr zur Gründung der Berliner Staatsanwaltschaft durch das am 1.10.1846 in Kraft getretene »Gesetz betreffend das Verfahren in den bei dem Kammergericht und dem Kriminalgericht zu Berlin zu führenden Untersuchungen« v. 17.7.1846:
Im Febr. 1846 war der groß angelegte Aufstand polnischer Nationalisten in preußisch besetzten polnischen Gebieten aufgedeckt worden, wonach 254 Beteiligte strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden sollten. Da nach Auffassung des Innenministers eine nach dem geltenden Inquisitionsprinzip geführte Untersuchung unerwünscht viel Zeit in Anspruch genommen hätte, sollte die Einführung eines mündlichen und akkusatorischen Verfahrens Abhilfe schaffen, indem ein Staatsanwalt alle diejenigen von dem Verfahren ausschließen sollte, die nur geringfügig in die Sache verwickelt waren. Am 30.3.1846 ordnete der König die Ausarbeitung eines entsprechenden Spezialgesetzes an, wovon er v. Savigny in einem Schreiben v. 24.4.1846 unterrichtete, in dem er auch ausführte: »Uebrigens wünsche Ich, um den Schein eines Ausnahme-Verfahrens gegen die politischen Verbrecher in den ehemals polnischen Landestheilen zu vermeiden, dass die eigentliche Veranlassung dieser Anordnung nicht bekannt werde.«
Diese Verschleierung der eigentlichen Motivation wurde dadurch umgesetzt, dass das Gesetz für alle zu führenden Untersuchungen im Bezirk des Berliner Kammergerichts galt und in seiner Präambel als das Ergebnis langjähriger Reformbemühungen vorgestellt wurde. Tatsächlich aber fanden aufklärerisch-liberale Elemente nur insoweit Eingang in das neue Gesetz, als man sich davon eine zügige und selektive Aburteilung der polnischen Aufständischen versprach. (17)
Immerhin bestimmte das Gesetz, dass eine gerichtliche Untersuchung nur auf Antrag der Staatsanwaltschaft eingeleitet werden durfte und das Urteil aufgrund einer mündlichen Hauptverhandlung und freier Beweiswürdigung zu ergehen hatte. Daher kann der Bewertung Roxins in seiner Festrede zum 150-jährigen Jubiläum der Berliner Staatsanwaltschaft (18) doch noch gefolgt werden, dass das Gesetz »die erste moderne Staatsanwaltschaft in Deutschland geschaffen, dass es zur Neugestaltung des deutschen Strafverfahrens entscheidend beigetragen hat und zur Grundlage selbst noch des geltenden Rechts geworden ist«.
Gleichwohl muss konstatiert werden, dass der Impuls zur Einführung der Staatsanwaltschaft in Preußen nicht vom aufklärerisch-liberalen Reformwillen, sondern von dem Bestreben der Obrigkeit getragen war, steuernd in die Strafrechtspflege einzugreifen. Auch in der Folgezeit war die Staatsanwaltschaft in Preußen dem Weisungsrecht des Justizministeriums unterworfen und hatten die Staatsanwälte als »Organe der Staats-Regierung«, wie es in einer Allgemeinen Verfügung v. 13.11.1849 ausdrücklich hieß, deren Interessen vor allem in sog. politischen Verfahren umzusetzen. (19)
Trotz zum Teil großer Unterschiede bei der Einrichtung des Amts des Staatsanwalts in der deutschen Partikulargesetzgebung des 19. Jahrhunderts war ihre »bürokratische Organisation mit der Spitze im Justizminister« dann bis zur Reichsgründung überall durchgeführt (20) und Rüping (21) resümiert: »Ernüchtert wird festgestellt, wie die Regierungen gegen alle liberalen Versprechungen das Institut benutzt haben, um ihren Einfluss auf die Justiz zu sichern.«
Bei den Beratungen der Reichsjustizkommission und des Reichstagsplenums über den Entwurf des GVG wurde die staatsrechtliche Kernfrage, ob es mit dem Wesen der Strafrechtspflege überhaupt vereinbar ist, der Regierung einen Einfluss auf Initiative und Durchführung des Verfahrens zu geben, als solche gar nicht erkannt. (22) Das GVG v. 27.1.1877 bestimmte daher dem preußischen Vorbild folgend, dass die Reichsanwälte, für die dieses Gesetz zunächst nur galt, weisungsunterworfene Reichsbeamte waren.
In dieser Tradition steht der geltende § 147 (Nr. 1 u. 2) GVG, wonach den Justizministern das »Recht der Aufsicht und Leitung« hinsichtlich der staatsanwaltschaftlichen Beamten ihres Geschäftsbereichs zusteht, was die Konsequenz der Zuordnung der Staatsanwaltschaft zur Exekutive durch Art. 92 GG ist.
Die Nachkriegsdiskussion über den »unabhängigen Staatsanwalt«
Noch unter dem Eindruck der NS-Zeit, während der die Staatsanwaltschaft als »Lenkungsbehörde« der Staatsgewalt bei der Vollstreckung der nationalsozialistischen Staatsräson verstanden (23) und allen Staatsanwälten der Status eines »politischen Beamten« verliehen worden war, (24) und angesichts der deutlich gewordenen Steuerung der Justiz in der DDR (25) war dieser Rechtszustand in den 60er Jahren heftiger Kritik ausgesetzt.
Eine heute so nicht mehr vertretene Mindermeinung verstieg sich sogar dazu, den Art. 92 GG sinngemäß dahin zu interpretieren, dass auch »die Staatsanwaltschaft als Teil der rechtsprechenden Gewalt anzusehen« sei. (26) Kohlhaas (27) meinte, der Grundgesetzgeber sei mit Arbeit »so überhäuft und so wenig mit Strafjuristen personell besetzt gewesen«, dass er nur vergessen habe, die Staatsanwälte ausdrücklich zu erwähnen. Andernfalls wäre ihm allerdings vorzuwerfen, »daß er durch bewußte Nichthereinnahme der Staatsanwaltschaft in das Gefüge der rechtsprechenden Gewalt gerade das erreicht habe, was nach seinem Willen vermieden werden sollte, nämlich eine Lücke für einen Einbruch justizfremder Einflüsse in die Unabhängigkeit der Rechtsprechung zu schaffen«.
Auch Eberhard Schmidt, der sich seinerzeit besonders intensiv mit der Rechtsstellung und Funktion der Staatsanwaltschaft befasste, trat dieser Mindermeinung nicht nur wegen des eindeutigen Wortlauts des Art. 92 GG entgegen, (28) konstatierte aber:
»Soweit die genannten Autoren dazu beitragen wollen, die rechtsstaatliche Funktion der Staatsanwaltschaft als einer Justizbehörde gegenüber den in einer parlamentarischen Demokratie denkbaren Einflüssen aus dem politischen Raum abzuschirmen und die Staatsanwaltschaft in Stand zu setzen, in strenger Legalität und Objektivität die Rechtsprechung der Gerichte zu fördern, verdienen ihre Bemühungen rückhaltlose Anerkennung.« (29)
In seinem Rechtsgutachten über »Die Rechtsstellung der Staatsanwälte im Rahmen der rechtsprechenden Gewalt und ihre Einbeziehung in das Richtergesetz« hatte er bereits 1957 ausgeführt: (30)
»Im Bereiche der Strafjustiz darf der ÝStaatÜ und demgemäß auch die ÝRegierungÜ gar keine andere ÝAuffassungÜ haben als die, die sich aus der Verpflichtung auf Wahrheit und Gerechtigkeit ergibt. Der ÝStaatsÜ-Anwalt darf heute nur als ÝRechtsstaatsÜ-Anwalt gedacht und funktional verstanden werden und will auch nur so verstanden sein. Fordert aber die Idee des Rechtsstaats von jedem an der Rechtspflege beteiligten Organ – und als solches wird die Staatsanwaltschaft allenthalben verstanden – unbedingte Intention auf Wahrheit und Gerechtigkeit, und ist diese Intention (was bezüglich der Richter niemand bezweifelt) nur durch sachliche und persönliche Unabhängigkeit hinreichend gewährleistet, so liegt es mindestens nahe, dem Staatsanwalt, wenn er allein dem Gerechtigkeitswillen des Staates ein Symbol sein soll, die Unabhängigkeit zu vindizieren, die uns beim Richter eine Selbstverständlichkeit ist É Daß im übrigen der funktionale Aufgabenbereich des Staatsanwalts aus richterlichen Funktionen erwachsen ist, ergibt die Geschichte der Staatsanwaltschaft.«
Die Entwicklung des Strafprozessrechts in Deutschland hat zur Übertragung weiterer, ursprünglich richterlicher Befugnisse auf den Staatsanwalt geführt, insbesondere durch die Abschaffung der richterlichen Voruntersuchung im Jahr 1974 (31) und die Einräumung der alleinigen Einstellungsbefugnis in bestimmten Fällen geringer Schuld gem. § 153 Abs. 1 Satz 2 StPO und § 31a BtMG, so dass mit gewisser Berechtigung vom Staatsanwalt als »Richter vor dem Richter« gesprochen werden darf. (32)
Gleichwohl ist die grundsätzliche Diskussion um einen unabhängigeren Staatsanwalt seit längerem abgeflaut. Dies dürfte damit zusammenhängen, dass die Arbeiten an dem Referentenentwurf eines »Gesetzes zur Änderung des Rechts der Staatsanwaltschaft« v. 2.12.1976 (EStAÄÓG) aufgrund einer Entschließung der Justizminister und -senatoren v. 30.6.1983 nicht fortgesetzt worden sind, obwohl u.a. auch die Generalstaatsanwälte und der Generalbundesanwalt auf ihrer Arbeitstagung vom 6. bis 9.6.1977 eine gesetzliche Regelung befürwortet hatten, »die als Konsequenz der besonderen Rechtsstellung die grundsätzliche Selbständigkeit und die Eigenverantwortlichkeit des Staatsanwalts betont«. (33)
Neue Reformbestrebungen in den Grenzen der grundgesetzlichen Regelung
Das Zusammenwachsen der Europäischen Union dürfte in absehbarer Zeit zu einer Wiederaufnahme der Gesetzgebungsarbeiten an einer Neuordnung des Amtsrechts der Staatsanwälte nötigen. Daher ist es sehr verdienstvoll, dass die Kommission für Angelegenheiten der Staatsanwälte im Deutschen Richterbund bereits an einem Vorschlag für eine Reform des 10. Titels des GVG arbeitet.
Die Grenzen für diese Reformüberlegungen sind durch die Regelungen der Art. 92, 97 GG gezogen. Daher wird es ohne eine Änderung des Grundgesetzes nicht möglich sein, den einzelnen Staatsanwälten die Unabhängigkeit einzuräumen, die Art. 97 GG den Richtern garantiert. Dies ist m.E. aber auch gar nicht erstrebenswert, weil damit eine »einheitliche Anklagebehörde als organisatorische Voraussetzung für eine gleichmäßige und berechenbare Anklage- und Einstellungspraxis und als Garant für die Einheit der Strafrechtspflege…nicht mehr gewährleistet« (34) wäre. Zudem bedarf die Bearbeitung der Ermittlungsverfahren durch den einzelnen Staatsanwalt schon deshalb einer effizienten Kontrolle, um deren Dauer auf ein für den Beschuldigten erträgliches Maß begrenzen zu können.
Allerdings bin ich auch der Meinung, dass sich das eigentliche Hauptproblem des derzeitigen Rechtszustands neben dem Auslaufmodell des Generalstaatsanwalts als »politischer Beamte«, nämlich das in § 147 Nr. 1 u. 2 GVG verankerte »Recht der Aufsicht und Leitung« der Justizminister, ebenfalls ohne eine Änderung von Art. 92 GG nicht vollständig wird beseitigen lassen.
Auf jeden Fall vermag ich der von der Kommission für Angelegenheiten der Staatsanwälte im DRB im Jahr 1968 vertretenen Auffassung, (35) der sich erst kürzlich Günter (36) angeschlossen hat, nicht zuzustimmen, dass das Weisungsrecht der Justizminister »einen Einbruch der Exekutive in die rechtsprechende Gewalt und damit eine Überschreitung der der Verwaltung gesetzten Grenzen« darstelle, was aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) folge. Das kann schon deshalb nicht zutreffen, weil Art. 92 GG eindeutig bestimmt, dass die rechtsprechende Gewalt »den Richtern anvertraut« ist, so dass de lege lata das gegenüber Staatsanwälten ausgeübte ministerielle Weisungsrecht überhaupt nicht in die vom Grundgesetz definierte Dritte Gewalt einzugreifen vermag. Deshalb sind auch Erörterungen überflüssig, ob die Tätigkeit des Staatsanwalts unter den Begriff »Rechtsprechung« zu subsumieren sei, denn durch die Verfassung ist diese Frage bereits negativ beantwortet worden. (37) Im Übrigen hat sich das BVerfG bereits mit dem Weisungsrecht befasst und es verfassungskonform dahingehend konkretisiert, dass der Weisungsberechtigte »sich nicht von rechts- oder sachwidrigen Erwägungen leiten lassen« und keinen anderen »als »justizgemäßen« Einflüssen auf die Entschließung der Staatsanwaltschaft Raum gewähren darf. (38) Schließlich ist unbestritten, dass die Justizverwaltung die Staatsanwaltschaft nicht mit einer Weisung daran hindern darf, dem Legalitätsprinzip zu entsprechen.
Daher scheint mir der Weg versperrt zu sein, das Weisungsrecht des Justizministers gegenüber der Staatsanwaltschaft als unvereinbar mit dem geltenden Verfassungsrecht anzusehen. Dieses ist vielmehr die Folge der Zuweisung der Staatsanwaltschaft zur Exekutive.
Zu Recht hat etwa Kunert (39) ausgeführt:
»Zur parlamentarischen Demokratie gehört es wesensnotwendig, daß die Exekutive durch das Parlament kontrolliert wird und daß die Fachminister die parlamentarische Verantwortung für ihre Ressorts tragen. Die Staatsanwaltschaft ist aber, obwohl der Rechtspflege zugeordnet und wesentlicher Bestandteil der Justiz im Rechtsstaat, zugleich, wenn auch als Institution sui generis, ein Teil der Exekutive É Der Justizminister hat deshalb dem Parlament gegenüber die Verantwortung für Maßnahmen und Entscheidungen der Staatsanwaltschaft. Diese Verantwortung könnte er nicht tragen, wenn ihm das Recht der Aufsicht und Leitung, das die notwendige Kehrseite dieser Verantwortung ist, vorenthalten wäre. Eine Staatsanwaltschaft, die von der Bindung an Weisungen des Justizministers frei wäre, würde einen parlamentarisch nicht kontrollierten Teil der Exekutive darstellen und damit als unkontrollierter Machtfaktor ein Fremdkörper im System der parlamentarischen Demokratie sein.«
Dem lässt sich m.E. auch nicht entgegenhalten, dass es innerhalb der Exekutive bereits »ministerialfreie Räume« gebe, so dass auch auf das ministerielle Weisungsrecht gegenüber der Staatsanwaltschaft verzichtet werden könne. Denn die Tätigkeit der Rechnungshöfe, auf die insoweit zumeist abgehoben wird, beschränkt sich auf eine Kontrolle staatlichen Handelns, die damit überhaupt nicht die Individualrechte der Bürger zu beeinträchtigen vermag, sondern durch die vielmehr letztlich deren Interessen gegenüber dem Staat wahrgenommen werden. Demgegenüber lässt sich innerhalb der Exekutive kaum ein intensiverer Eingriff in die Rechtsstellung des Bürgers denken, als der durch die Tätigkeit der Staatsanwaltschaft und ihrer Hilfsbeamten ermöglichte. Zwar hat das BVerfG in einem Urteil v. 27.4.1959 (40) ausgeführt, dass Bereiche von erheblichem politischen Gewicht »nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden dürfen, die von Regierung und Parlament unabhängig sind«. Aber dieser sich mit dem Mitbestimmungsrecht in Personalangelegenheiten befassenden Entscheidung kann m.E. nicht entnommen werden, dass man die Staatsanwaltschaft deshalb innerhalb der Exekutive weisungsunabhängig machen dürfe, weil ihre Tätigkeit nicht politischen Erwägungen unterliegen dürfe. (41) Vielmehr kommt der Tätigkeit der Staatsanwaltschaft innerhalb der Exekutive ein derartiges Gewicht zu und können ihre Entscheidungen so erhebliche politische Auswirkungen haben, dass sie m.E. de lege lata nicht vollständig von dem ministeriellen Weisungsrecht befreit werden kann.
Die Gefahren der Zuordnung der Staatsanwaltschaft zur Exekutive
Andererseits stellt aber das das »externe Weisungsrecht« beinhaltende »Recht der Aufsicht und Leitung« in der Verfassungswirklichkeit nach wie vor das Einfallstor für eine politische Beeinflussung der Staatsanwaltschaft außerhalb der in den §§ 153c, d und e StPO ausdrücklich geregelten Fälle dar. (42)
Externe Weisungen der Justizminister, die sich auf die Sachentscheidung der Staatsanwaltschaft in einem Einzelfall beziehen, sind allerdings »nach wie vor eine äußerst seltene Ausnahme im Alltagsgeschäft«. (43) Der Justizminister des Landes Nordrhein-Westfalen hat nun sogar im Juni 2001 Leitlinien zum Weisungsrecht gegenüber den Staatsanwaltschaften vorgestellt, wonach er hiervon »in anhängigen Ermittlungsverfahren in ständiger Selbstbindung keinen Gebrauch« mache und der Ausnahmefall nur darin bestehe, »dass der zuständige Generalstaatsanwalt gegen eine rechtsfehlerhafte staatsanwaltschaftliche Sachbehandlung zu Unrecht nicht einschreitet«. (44) Aber selbst eine derart restriktive Handhabung externer Weisungen, die der Staatsanwaltschaft eine bestimmte Sachentscheidung vorschreiben, schließt eine politische Beeinflussung staatsanwaltschaftlicher Einzelfallentscheidungen nicht aus.
Diese ist nämlich vielfach subtiler Natur und ihre Gefahr immer dann zu besorgen, wenn der Justizminister selbst unter politischen Druck gerät. Aufgrund seiner parlamentarischen Verantwortung für die Entscheidungen der Staatsanwaltschaft kann das auch bei einem sachlich nicht zu beanstandenden staatsanwaltschaftlichen Handeln der Fall sein, nämlich dann, wenn das staatsanwaltschaftliche Vorgehen im Einzelfall dem Interesse der Regierung zuwiderläuft. Diesen Druck wird er auch nicht immer dadurch beseitigen können, dass er seinen Kabinettskollegen und Parteifreunden darlegt, weshalb er wegen der besonderen Stellung der Staatsanwaltschaft innerhalb der Exekutive, die Laien nur mit Mühe zu vermitteln ist, nicht einfach seine Staatsanwälte »zurückpfeifen«, d.h. ihnen eine entsprechende Weisung erteilen darf. Da sich ein Justizminister nun aber nicht nur als Hüter über die Unabhängigkeit der Justiz, sondern natürlich auch als Politiker zu begreifen pflegt, ist er der Versuchung ausgesetzt, andere Mittel einzusetzen, um die politisch erwünschte Entscheidung der Staatsanwaltschaft zu erreichen, wenn er diese für rechtlich vertretbar hält. So ermöglicht ihm seine Dienstaufsicht über die Staatsanwaltschaft auch, Druck im Einzelfall dadurch zu erzeugen, dass der sachbearbeitenden Staatsanwaltschaft über den Generalstaatsanwalt eine extensive Berichtspflicht auferlegt, sie insbesondere zu sog. »Absichtsberichten« veranlasst wird, wobei entsprechende Erlasse die »Wünsche« des Ministers erkennen lassen. Auch zahlreiche und ausgiebige Dienstbesprechungen mit einschlägigen »Empfehlungen« und »Ratschlägen« vermögen diesem Zweck zu dienen. (45) Dies ist vor allem dann bedenklich, wenn auf eine staatsanwaltliche Entscheidung hingewirkt wird, die keiner richterlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden kann.
Der frühere Staatsanwalt und nunmehrige Journalist Heribert Prantl hat die angesprochene Problematik wie folgt dargestellt: (46)
»Die Staatsanwälte sind Zwitter: Sie selbst halten sich, weil sie bei und in den Gerichten arbeiten, für einen Teil der Judikative – das Gesetz aber schlägt sie der Exekutive zu. Das heißt: Mit den unabhängigen Richtern haben sie nur ihr Gewand gemein, sie tragen die gleiche Robe – darunter aber steckt ein normaler Beamter. Abhängig und weisungsgebunden. Das ist die Crux der deutschen Staatsanwaltschaft: In allen Verfahren, in denen die Politik eine Rolle spielt, ist sie gefesselt und gegängelt. Ihr oberster Chef ist nämlich ein Politiker, der Landesjustizminister. Und der sitzt in der Landesregierung, und die wiederum wird von bestimmten Parteien gestellt, und diese Parteien haben Interessen und wer glaubt, dass sie diese nicht geltend machen, lebt auf dem Mond. Den Richtern hat der Justizminister de jure nichts zu sagen, den Staatsanwälten sehr wohl É Die deutsche Staatsanwaltschaft ist (anders als z.B. die in Italien) kaum in der Lage, einen Konflikt mit der Politik durchzustehen, weil sie von der Politik abhängig ist.«
Das ist natürlich eine Überzeichnung der tatsächlichen Verhältnisse, doch fehlt es andererseits nicht an politisch motivierten externen Eingriffen in die Arbeit der Staatsanwaltschaft, die in dieses Bild passen. Dies ist etwa von dem Ministerialbeamten Hund (47) übersehen worden, der mit nachlesenswerter Blauäugigkeit politisch motivierte Eingriffe nur als eine »theoretische Möglichkeit« ansah und sich über den »Qualitätssprung« mokierte, dass das Thema eines unabhängigen Staatsanwalts die Grenzen der Fachdiskussion verlassen habe und »heute wieder in politischen als auch journalistischen Kreisen diskutiert« werde. Vielleicht hat ihn der frühere Landgerichtspräsident Rudolph (48) eines Besseren belehrt, der den Fall, dass der hessische Justizminister 1997 einem Staatsanwalt unmittelbar, d.h. ohne Beteiligung des Generalstaatsanwalts, die Sachbearbeitung einer Strafanzeige gegen den Finanzminister entzogen hatte, u.a. wie folgt kommentierte:
»Der Preis für die Unentschlossenheit, der Staatsanwaltschaft die ihr im Rechtsstaat obliegende, der strafverfahrensrechtlichen Funktion gemäße Rechtsstellung institutionell und für jedermann sichtbar gegen die Exekutive abzusichern, ist hoch É Die nur zu oft berechtigte Empörung der Medien über politische Eingriffe in die Ermittlungstätigkeit der Staatsanwaltschaft und der nicht nur an Stammtischen laut geäußerte offene Verdacht und – fast noch schlimmer – der permanente latente, aber immer wieder aufflammende Argwohn der Bürger, die Staatsanwaltschaft habe in sensiblen Fällen doch nur nach der politischen Pfeife zu tanzen, schwächt den Rechtsstaat und die Demokratie.«
Und mein früherer Kollege Schäfer bemerkte 1994 aus anderem Anlass: (49)
»Es muß jedenfalls auffallen, daß das staatsanwaltliche Handeln zumindest gelegentlich auch das jeweilige (landes-)politische Bild widerspiegelt und von daher Abhängigkeiten erkennen läßt, die sich nicht in der bloßen Umsetzung des absoluten Rechtswillens des Staates erschöpfen.«
Schließlich hat Krebs (50) verdienstvoller Weise in einer im vergangenen Jahr erschienenen Untersuchung »Einzelfälle der Beeinflussung« in der Bundesrepublik dokumentiert. Er gelangte zu dem Schluss, »dass dem Weisungsrecht in allen seinen Facetten gerade in Verfahren mit politischem Hintergrund nach wie vor eine hohe Bedeutung zukommt«.
Anders als von Weisungen im Einzelfall machen die Landesjustizminister von allgemeinen Weisungen verhältnismäßig häufig Gebrauch.
Problematisch wäre dies etwa, wenn die Staatsanwaltschaft in Umsetzung bestimmter rechtspolitischer Zielvorgaben eines Landesjustizministers angehalten werden würde, ein bestimmtes Delikt mit besonders großem Personalaufwand zu verfolgen, ohne dass die damit aufgrund der begrenzten Ressourcen verbundene verminderte Verfolgung anderer Delikte durch eine höhere gesetzliche Strafandrohung für das bevorzugt zu verfolgende Delikt begründet werden könnte. Ebenfalls bedenklich wäre es, wenn bestimmte prozessuale Vorschriften, durch die der Bundesgesetzgeber den Staatsanwälten bei rechtlichen Sachentscheidungen gewisse Beurteilungsspielräume eröffnet hat, durch allgemeine Weisungen zu rechtspolitischen Spielwiesen der Landesjustizminister gemacht werden würden. (51) Denn mit derartigen externen Weisungen würde nicht nur das Klischee von Staatsanwälten als »Organen der Regierung« bedient, sondern auch einer bundeseinheitlichen Rechtsanwendung, die die Geltung von Bundesrecht einfordert, entgegengewirkt werden. In diesem Sinn hat das BVerfG in seiner sog. Cannabis-Entscheidung v. 9.3.1994 (52) deutlich gemacht, dass bei rechtlich gebundenen Entscheidungen wie in den Fällen der §§ 153 ff. StPO und der Vorschrift des § 31a BtMG, die der Staatsanwaltschaft in weitem Umfang die Einstellung von Ermittlungsverfahren ohne Mitwirkung des Gerichts gestatte, eine stark unterschiedliche Einstellungspraxis »in den verschiedenen Bundesländern« auf die Dauer nicht hinnehmbar sei. Vielmehr treffe die Länder die Pflicht, die Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften zu steuern und »für eine im Wesentlichen einheitliche Einstellungspraxis der Staatsanwaltschaften zu sorgen (vgl. auch BVerfGE 11, 6 [18]; 76, 1 [77]), zumal es sich um das den Einzelnen besonders belastende Gebiet der Strafverfolgung handelt«. Damit ist dargetan, dass in derartigen Fällen nicht nur eine einheitliche Rechtsanwendung im Land, sondern auch bundesweit anzustreben ist, was nicht mehr gewährleistet wäre, »wenn die Behörden in den Ländern durch allgemeine Weisungen die Verfolgung bestimmter Verhaltensweisen nach abstrakt-generellen Merkmalen wesentlich unterschiedlich vorschrieben oder unterbänden«.
Es ist also durchaus ein Bedürfnis anzuerkennen, in Bundesländern mit mehreren Generalstaatsanwälten unterschiedliche Rechtsauffassungen zu koordinieren und auch bundesweit die Rechtsanwendung der Staatsanwälte in bestimmten Fällen sowie durch allgemeine Richtlinien für das Straf- und das Bußgeldverfahren zu vereinheitlichen, um die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung zu ermöglichen, die innerhalb des Bezirks eines OLG durch das »interne Weisungsrecht« des ihm zugeordneten Generalstaatsanwalts gem. §§ 147 Nr. 3, 146 GVG gewährleistet werden kann. Dies wird derzeit mittels des »externen Weisungsrechts« erreicht, das sich insoweit als sinnvoll erwiesen hat. Allerdings rechtfertigt das allein nicht seinen Bestand, denn eine gebotene Vereinheitlichung könnte de lege ferenda ebenso durch eine Übereinkunft der Generalstaatsanwälte erreicht werden. Die 25 deutschen Generalstaatsanwälte pflegen auf ihren jährlichen Arbeitstagungen ohnehin bereits immer dann gemeinsame Entschließungen zu treffen, wenn ihnen dies im Interesse einer effektiven einheitlichen Strafverfolgung erforderlich erscheint und die Minister von ihrem allgemeinen Weisungsrecht nicht Gebrauch gemacht haben und dies auch nicht beabsichtigen. Nach nunmehr siebenjähriger Mitgliedschaft in diesem Kreis habe ich keinen Zweifel, dass auch im Fall der Übertragung zusätzlicher Koordinierungsaufgaben weiterhin justizfremde Erwägungen fern gehalten und die vom BVerfG eingeforderten Einigungen erzielt werden würden.
Nun wäre es falsch, wenn der Eindruck erweckt worden wäre, dass dem demokratischen Rechtsstaat in Deutschland durch das auf der formellen Zuordnung der Staatsanwaltschaft zur Exekutive beruhende »Recht der Aufsicht und Leitung« durch die Justizminister derzeit große Gefahren drohen; denn die Länder werden nicht mehr von der Zeit des Absolutismus nachtrauernden Fürsten, sondern von demokratisch legitimierten Politikern regiert, die von rechtsstaatlich gesonnenen Ministerialbeamten beraten und auch von einer freien Presse kontrolliert werden. Aber von einem Gefahrenpotential darf vor dem dargelegten historischen Hintergrund durchaus gesprochen werden. Dieses hat Eberhard Schmidt im Jahr 1951 wie folgt umschrieben: (53)
»Wo die Justizministerien nicht, wie dies seit Coccejis und Cramers bis zu den Ministerschaften Radbruchs und Joe..ls der Fall gewesen ist, Ýjuristische BauhüttenÜ, ÝStätten streng fachmännischer ArbeitÜ aus echter Rechtsgesinnung heraus sind, ist Sinn und Funktion der staatsanwaltlichen Institution in Gefahr.«
Die Einbeziehung der Staatsanwälte in die Regelung des Art. 92 GG
Es dürfte nach alledem deutlich geworden sein, dass das Gefahrenpotential einer politischen Beeinflussung der Staatsanwaltschaft nur mit einer vollständigen Abschaffung des gem. § 147 Nr. 1 u. 2 GVG den Justizministern eingeräumten Rechts der Aufsicht und Leitung beseitigt werden kann. Dies setzt aber eine Änderung der grundgesetzlichen Regelung voraus, wonach die Staatsanwaltschaft der Exekutive zugeordnet ist. Mit der Einbeziehung der Staatsanwaltschaft in die Judikative würde zudem nicht nur die seit ihrer Gründung bestehende Unsicherheit über ihre Stellung und Funktion beseitigt und die Staatsanwaltschaft mit dem Wegfall des externen Weisungsrechts von dem bösen Anschein eines Regierungsorgans befreit werden, sondern auch dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Gewaltenteilung mehr als bisher entsprochen werden. Denn es gilt noch immer, was Hoberg &sup54; bereits 1953 formuliert hat:
»Als unabhängiger Hüter der Rechts- und Staatsidee gegenüber der politischen Führung und Exekutive würde der Staatsanwalt die dritte Gewalt erst zu dem machen, was sie nach der unverfälschten Lehre Montesquieus eigentlich sein sollte: ein gleichberechtigter Partner neben der gesetzgebenden und vollziehenden Gewalt.«
Artikel 92 GG sollte also durch folgenden weiteren Satz ergänzt werden: »Im Bereich der Strafrechtspflege wirken an der rechtsprechenden Gewalt die Staatsanwälte mit«. Artikel 97 GG sollte hingegen unverändert bleiben; die Rechte und Pflichten der Staatsanwälte sollten in einem Staatsanwaltsgesetz geregelt werden.
Durch das Staatsanwaltsgesetz müsste vor allem die Frage beantwortet werden, wie die wegfallende Dienstaufsicht der Justizminister ersetzt werden sollte.
Dass für notwendig erachtete allgemeine Weisungen der Landesjustizminister auch durch die Generalstaatsanwälte erfolgen könnten, ist bereits erwähnt worden; in Bundesländern, die nur über einen Generalstaatsanwalt verfügen, geschieht dies ohnehin bereits. Was die Aufsicht über die Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft betrifft, scheint mir eine dem Generalstaatsanwalt übergeordnete Instanz dann entbehrlich zu sein, wenn die Ermittlungen in eine Anklageerhebung münden, weil sodann die Kontrolle der Gerichte greift. Wird auf eine Strafanzeige mangels »zureichender tatsächlicher Anhaltspunkte für eine verfolgbare Straftat« (§ 152 Abs. 2 StPO) kein Ermittlungsverfahren eingeleitet oder zwar eingeleitet, aber mangels hinreichenden Tatverdachts gem. § 170 Abs. 2 StPO eingestellt, ist für den Anzeigeerstatter, der zugleich Verletzter ist, nach Zurückweisung seiner Beschwerde gegen die staatsanwaltschaftliche Entscheidung durch den Generalstaatsanwalt das Klageerzwingungsverfahren (§§ 171, 172 StPO) eröffnet, das wiederum in eine gerichtliche Entscheidung mündet. Auch insoweit bedarf es daher keiner zusätzlichen Kontrollinstanz.
Es verbleiben also die Verfahrenseinstellungen, die im Fall der Zurückweisung der Beschwerde durch den Generalstaatsanwalt nicht das Klageerzwingungsverfahren eröffnen, weil der Beschwerdeführer nicht durch die behauptete Straftat verletzt ist. Eine solche Beschwerde wird als sachliche Dienstaufsichtsbeschwerde bezeichnet, die Beschwerde gegen ihre Zurückweisung durch den Generalstaatsanwalt als weitere Dienstaufsichtsbeschwerde. (55) De lege lata entscheidet hierüber der Justizminister, de lege ferenda könnte hierüber der Präsident des OLG entscheiden, falls man sich nicht entschließen sollte, das Klageerzwingungsverfahren bei allen Verfahrenseinstellungen zuzulassen. Für die bisherigen Berichtspflichten in Einzelverfahren gegenüber dem Justizminister bedürfte es m.E. jedenfalls keines Ersatzes. Der eine Grund hierfür, den Justizminister über (politisch) bedeutsame Verfahren der Staatsanwaltschaft wegen seiner Verantwortung gegenüber dem Parlament zu unterrichten, wäre entfallen.
Soweit diese Berichtspflichten indes damit begründet werden, fehlerhafte Sachentscheidungen der Staatsanwaltschaft in Einzelverfahren zu verhindern, dürfte die verschwindend geringe Anzahl tatsächlich erforderlicher fachlicher ministerieller Korrekturen durch externe Weisungen schon de lege lata den Verwaltungsaufwand für eine übergeordnete Prüfungsinstanz allein nicht rechtfertigen.
Ob indes ein Generalstaatsanwalt, dessen Handlungsspielraum ohnehin wie der eines jeden Staatsanwalts durch den Tatbestand der Verfolgung Unschuldiger (§ 344 StGB) auf der einen und den der Strafvereitelung im Amt (§§ 258, 258a StGB) auf der anderen Seite eingeschränkt ist, weiterer Machtbegrenzungen bedürfte, wäre auch danach zu entscheiden, wie sich das künftige interne Weisungsrecht, das bedeutend weniger als das externe umstritten ist, (56) gestalten wird.
Alle sich aus der vollständigen Einbeziehung der Staatsanwaltschaft in die Dritte Gewalt ergebenden Probleme dürften jedenfalls besser zu lösen sein als diejenigen, die sich aus dem über 150 Jahre währenden Zwitterzustand der deutschen Staatsanwaltschaft ergeben haben. Auch muss in Deutschland Sorge dafür getragen werden, mit den eigenen rechtsstaatlichen Regelungen nicht hinter den sich entwickelnden europäischen Standards zurückzubleiben.
Das Lettische Modell
Besonders nachdenklich sollte stimmen, dass etwa die Stellung der Staatsanwaltschaft in Lettland, (57) das erst nächstes Jahr der Europäischen Union beitreten wird, hohen rechtsstaatlichen Ansprüchen genügt und damit dort dem Grundsatz der Gewaltenteilung bereits mehr als in Deutschland entsprochen wird.
Mit der Ausgliederung aus der UdSSR und der Wiederherstellung der staatlichen Unabhängigkeit ist die Staatsanwaltschaft in Lettland radikal umgestaltet worden.
Zwar lässt die lettische Verfassung die Staatsanwaltschaft unerwähnt, nach Art. 1 des Gesetzes über die Staatsanwaltschaft v. 19.5.1994 (LStAG) ist diese jedoch eine unabhängige, selbständige Organisation, die der Rechtsprechung zugeordnet ist. Sie wird vom Generalstaatsanwalt geleitet, der an der Spitze eines dreistufigen hierarchischen Systems steht und alle Staatsanwälte ernennt und entlässt. Er verfügt wie der Vorsitzende des Obersten Gerichts, der vom Kollegium der obersten Richter gewählt wird, über ein eigenes Budget. Der Generalstaatsanwalt wird auf Vorschlag des Vorsitzenden des Obersten Gerichts für fünf Jahre vom Parlament gewählt (Art. 38 LStAG). Er muss u.a. über eine mindestens fünfjährige Arbeitserfahrung bei der Staatsanwaltschaft oder dem Obersten Gericht verfügen (Art. 36 LStAG) und darf – wie alle anderen Staatsanwälte auch – keiner Partei angehören. Ein Drittel der Angehörigen des Parlaments kann um seine vorzeitige Entlassung ersuchen. Dies führt zu einer Untersuchung durch den Vorsitzenden des Obersten Gerichts, der prüft, ob einer der gesetzlich bestimmten Entlassungsgründe vorliegt. Der Vorsitzende veranlasst ggf. die Abstimmung über die Entlassung durch das Parlament, andernfalls beendet er das Entlassungsverfahren (Art. 41.3 LStAG). Das Parlament und die Regierung können den Generalstaatsanwalt ersuchen, bestimmte Untersuchungen durchzuführen. Dem Parlament, den Kabinettsmitgliedern, den staatlichen und Selbstverwaltungsinstitutionen, den Staats- und Selbstverwaltungsbeamten, jeglichen Unternehmen und Organisationen sowie allen Personen ist es aber untersagt, die Tätigkeit der Staatsanwaltschaft während der Untersuchung von Einzelfällen oder während der Ausführung anderer Funktionen der Staatsanwaltschaft zu beeinflussen (Art. 6 LStAG). Die Vorgesetzten der Staatsanwälte dürfen diese nicht zu einer bestimmten Sachentscheidung nötigen, haben aber das Recht der Devolution und Substitution. Bei Verstoß eines Staatsanwalts gegen den vom Generalstaatsanwaltsrat erlassenen Ethikkodex der Staatsanwälte entscheidet der aus 11 Staatsanwälten bestehende Attestationsausschuss über die disziplinarrechtliche Ahndung. Dieser Ausschuss ist auch bei Einstellungen und Beförderungen zu beteiligen.
Das lettische Modell ist natürlich nicht ohne weiteres auf Deutschland übertragbar und hat auch Schwächen, wobei ich an die kurze, an der Länge einer Legislaturperiode orientierten Amtszeit des Generalstaatsanwalts denke. Es belegt aber, dass eine in die Jurisdiktion vollständig integrierte Staatsanwaltschaft so strukturiert werden kann, dass sie ihre originären Aufgaben ohne justizfremde Beeinflussung zu erfüllen vermag, ohne dabei zu einem unkontrollierten Machtfaktor innerhalb eines demokratischen Rechtsstaats zu werden. Die lettische Staatsanwaltschaft wird man zudem mit dem Brustton der Überzeugung als ein »Kind der Revolution« bezeichnen dürfen, die deutsche Staatsanwaltschaft in ihrem derzeitigen Zustand hingegen mit Rüping (58) wegen ihrer nach wie vor umstrittenen Stellung als Folge ihrer schwierigen Geburt leider nur als deren »Stiefkind«.
Anmerkungen
1 So auch der Titel des 1973 erschienenen Buchs des damaligen Berliner Generalstaatsanwalts Hans Günther.
2 Kühne, Die Reichsverfassung der Paulskirche, 2. Aufl. 1997, S. 374.
3 Siehe dazu die deutsche, von Kurt Weigand übersetzte Ausgabe »Vom Geist der Gesetze«, Stuttgart 1994, 11. Buch, 4. u. 6. Kapitel.
4 BVerfG, Urt. v. 20.2.2001 (Durchsuchung einer Wohnung wegen Gefahr im Verzug), E 103, 143, 156 = NJ 2001, 307 (Leits.); siehe dazu krit. Schäfer, NJW 2001, 1396 ff., siehe auch Asbrock, NJ 2001, 293 f. 5 BVerfGE 32, 216.
6 BGHSt 24, 171.
7 BVerfGE 9, 228. Zur Problematik der Einordnung der Staatsanwaltschaft innerhalb der Gewalten siehe Krebs, Die Weisungsgebundenheit der Staatsanwaltschaft, 2002, S. 115 ff.
8 Dieses geflügelte Wort wird laut Roxin (DRiZ 1997, 113 mwN) dem früheren Berliner Generalstaatsanwalt Dr. Hugo Isenbiel, der 1908 sein Amt antrat, zugeschrieben.
9 Hassemer, Strafen im Rechtsstaat, 2000, S. 67.
10 Günter, DRiZ 2002, 64 ff.; Krebs (Fn 7), S. 165; Kissel, GVG, 3. Aufl. 2001, § 141 Rn 8; Boll, in: Löwe-Rosenberg, StPO, 25. Aufl., 18. Lfg. 2001, § 147 GVG Rn 10; Rautenberg, DRiZ 2000, 141 ff.; Rudolph, NJW 1998, 1205; Roxin, DRiZ 1997, 117; Schäfer, NJW 1997, 1754; Odersky, in: Rebmann-FS, 1989, S. 357; Ulrich, DRiZ 1988, 371; Kintzi, DRiZ 1987, 461; Theisen, in: Zeidler-FS, 1987, S. 1172, 1175; Kintzi, in: Wassermann-FS, 1985, S. 899, 905; Krey/Pföhler, NStZ 1985, 147 f.; Krause, DöD 1981, 195; a.A. Faupel, DRiZ 2000, 312 ff.; Krumsiek, in: Stern-FS, 1997, S. 649, 654; Günther (Fn 1), S. 144 ff.
11 VG Berlin, 5 A 196/02, n.v.
12 Eschenburg, Ämterpatronage, 1961, S. 43.
13 Grünbuch der EU-Kommission, unter 4.1.1.; siehe dazu auch DRiZ 2002, 209 ff., und Anders, StraFo 1999, 408 f. zu Art. 18 Abs. 2 Ziff. 2 Corpus Juris.
14 Kühne (Fn 2), S. 375 mwN.
15 Litten, in: GStA Celle (Hrsg.), Staatsanwaltschaft – gestern, heute und in der Zukunft, 2000, S. 12 f.
16 Roxin, DRiZ 1997, 111.
17 So Collin, »Wächter der Gesetze« oder »Organ der Staatsregierung«?, 2000, S. 83 ff., 90.
18 Roxin, DRiZ 1997, 112; siehe zur »Geburt der Staatsanwaltschaft in Deutschland« etwa auch den gleichnamigen Beitrag von Rüping, GA 1992, 147 ff., und E. Schmidt, DRiZ 1957, 275 ff.
19 Collin (Fn 17), S. 89, 113 ff., 406 ff.
20 Carsten, Die Geschichte der Staatsanwaltschaft in Deutschland, 1932 (1971), S. 41.
21 Rüping, GA 1992, 156.
22 Carsten (Fn 20), S. 64.
23 Siehe dazu Rüping, Staatsanwaltschaft und Provinzialverwaltung im Dritten Reich, 1990, S. 127 ff.; ders., StV 1997, 279.
24 Durch § 44 Abs. 1 Nr. 7 DBG v. 26.1.1937 (RGBl. I S. 39).
25 Siehe dazu etwa Rottleuthner, Steuerung der Justiz in der DDR, 1994.
26 Kohlhaas, Die Stellung der Staatsanwaltschaft als Teil der rechtsprechenden Gewalt, 1963, S. 46; Görcke, ZStW 1961, 561 ff., 584, 589; Wagner, NJW 1963, 8 ff.; siehe dazu auch Krebs (Fn 7).
27 Kohlhaas, ebenda.
28 E. Schmidt, MDR 1964, 629 ff., 713 ff.
29 E. Schmidt, ebenda, S. 629.
30 E. Schmidt, DRiZ 1957, 275.
31 Siehe BGBl. 1974 I S. 3393, 3533.
32 Siehe dazu ausführl. Kausch, Der Staatsanwalt. Ein Richter vor dem Richter?, 1980; siehe auch Geisler, ZStW 93 (1981), 1141 ff.; Kunert, in: Wassermann-FS, 1985, S. 917; vgl. aber Krebs (Fn 7), S. 107 ff.
33 Siehe dazu Kintzi (Fn 10), S. 899; Günter, DRiZ 2002, 56 f.; Krebs (Fn 7), S. 173 ff. mit einer zusammenfassenden Darstellung der bisherigen Reformüberlegungen zur ÄÓnderung des Rechts der Staatsanwaltschaft.
34 Boll (Fn 10), § 146 Rn 9, 16.
35 DRiZ 1968, 358 ff., 359.
36 Günter, DRiZ 2002, 60.
37 A.A. Krebs (Fn 7), S. 107-110, der diese Frage aber im Ergebnis verneint.
38 BVerfGE 9, 223 ff., 228 f.
39 Kunert (Fn 32), S. 916; in diesem Sinn etwa auch Theisen (Fn 10), S. 1174 m. Hinw. auf S. 45 der Begr. des EStAÄÓG; Hund, ZRP 1994, 471 f.; Geisler, ZStW 93, 1145; vgl. aber Krebs (Fn 7), S. 139 ff., 355, der sich für die Abschaffung des Weisungsrechts der Justizminister im Einzelfall ausspricht und dies mit den geltenden verfassungsrechtlichen Regelungen für vereinbar hält.
40 BVerfGE 9, 268, 282.
41 Vgl. aber Krebs (Fn 7), S. 140 ff., 355.
42 Geisler, ZStW 93, 1145; siehe dazu etwa auch Hoberg, DRiZ 1953, 138 f.; Günter, DRiZ 2002, 57-64; Krebs (Fn 7), S. 122 ff. mwN.
43 Kunert (Fn 32), S. 925; siehe etwa auch Faupel, DRiZ 2000, 314; Litten (Fn 15), S. 19.
44 DRiZ 2002, 43 f.
45 Siehe dazu Günter, DRiZ 2002, 57 f.; Krebs (Fn 7), S. 299 f.
46 SZ v. 6./7.5.2000, S. 11; siehe auch die Artikel von Prantl zu derselben Problematik in SZ v. 4./5.12.1993, 11.8.1999 u. 20.2.2001 sowie den Artikel »Staatsanwälte am Gängelband der Politik« von Martin Klingst in der »Zeit« v. 21.6.2000.
47 Hund, ZRP 1994, 470, 473.
48 Rudolph, NJW 1998, 1205.
49 Schäfer, NJW 1994, 2877.
50 Krebs (Fn 7), S. 269 ff., 287.
51 Siehe dazu Krebs (Fn 7), S. 124 f., und Backes, KritV 1986, 315 ff., 323 f., der zu dem Schluss kommt (S. 342): »Kriminalpolitik darf weder durch Generalstaatsanwaltschaften oder Ministerien über Richtlinien und Erlasse noch durch die Polizei über Lagebilder zur Inneren Sicherheit und Risikoeinschätzungen, sondern muß vom Gesetzgeber betrieben werden.«
52 BVerfGE 90, 145, 190 = NJ 1994, 334 (Leits.).
53 E. Schmidt, MDR 1951, 4.
54 Hoberg, DRiZ 1953, 138.
55 Siehe dazu etwa Rautenberg, HK-StPO, 3. Aufl. 2001, § 296 Rn 4.
56 Siehe dazu Krebs (Fn 7), S. 138 f.
57 Für die diesbezüglichen Informationen danke ich Staatsanwältin Dagmara Fokina von der Generalstaatsanwaltschaft in Riga, die mit der Generalstaatsanwaltschaft in Brandenburg a.d. Havel durch eine Partnerschaft verbunden ist.
58 Rüping, StV 1997, 276, 279.
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Zur Person:
Dr. Erardo Cristoforo Rautenberg
Generalstaatsanwalt des Landes Brandenburg
1972 Abitur in Northeim, 1977, 1. Staatsexamen in Celle, 1980, Dr.jur. in Göttingen, 1982 2. Staatsexamen in Hannover, 1982-1987 Staatsanwalt in Lübeck, 1987-1990 Wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Generalbundesanwalt in Karlsruhe, Januar 1991 Beförderung zum Oberstaatsanwalt beim Generalstaatsanwalt in Schleswig, Januar 1992 Beförderung zum Oberstaatsanwalt beim Bundesgerichtshof in Karlsruhe, Juli 1992 Abordnung in das Land Brandenburg zur Aufarbeitung des DDR-Systemunrechts, Dezember 1993 Versetzung als Leitender Oberstaatsanwalt nach Neuruppin, März 1996 Ernennung zum Generalstaatsanwalt, Juni 2005 Verleihung des Offizierskreuz des Verdienstordens der Republik Polen, Mitglied von amnesty international.
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Siehe auch:
Dr. Erardo Cristoforo Rautenberg, Generalstaatsanwalt des Landes Brandenburg:
Die Abhängigkeit der deutschen Staatsanwaltschaft