Demokratieprinzip

Demokratieprinzip versus Gewaltenteilung ?

 

Aus dem Text:

„…. Gegen die Abkoppelung der Justiz von der Exekutive durch eine weitergehende Selbstverwaltung wird regelmäßig das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz mobilisiert  ….“

 

I. Gewaltenteilung contra Demokratie?

„…. Über die Statuierung der Menschen- und Grundrechte hinaus fordern wir zwecks Sicherung der menschlichen Freiheit bewußt eine pluralistische Gestaltung von Staat und Gesellschaft, die jede Machtzusammenballung an einer Stelle verhindert. Nach unserer Auffassung war es das historische Verdienst Montesquieus, erkannt und verkündet zu haben, daß jede Macht der Gefahr des Mißbrauchs ausgesetzt ist, weil jeder Mensch geneigt ist, wie Montesquieu sagt, „die Gewalt, die er hat, zu mißbrauchen, bis er Schranken findet“. Aus dieser Erkenntnis heraus fordert Montesquieu die Teilung der Staatsgewalt in Gesetzgebung, ausführende Gewalt und Rechtsprechung und ihre Übertragung auf verschiedene, einander gleichgeordnete Träger. Diese Auffassung, die auch heute morgen hier vertreten worden ist, wird von uns in vollem Umfang als richtig anerkannt, wobei wir den besonderen Nachdruck auf die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Justiz legen .…“ [Aus der Rede von Dr. Adof Süsterhenn (CDU) vom 08.09.1948 vor dem Plenum der verfassungsgebenden Versammlung für die Bundesrepublik Deutschland (dem Parlamentarischen Rat)].

„…. Das Prinzip der Gewaltenteilung ist, wie andere organisatorische Verfassungsprinzipien, nicht Selbstzweck, sondern soll bewirken, daß durch Aufteilung der Macht auf Träger unterschiedlicher Interessenrichtung die Machtträger sich gegenseitig zu größerer Richtigkeit steigern …“ [so Prof. Dr. Hans Herbert v. Arnim].

In Deutschland hat bis heute keine Übertragung der rechtsprechenden Gewalt auf einen eigenen Machtträger stattgefunden. Die Rechtsprechung ist ein Teil des Geschäftsbereichs der Regierung geblieben. Politiker und traditionelle deutsche Staatsrechtswissenschaftler sehen keinen Grund zur Beanstandung. Sie wirken der organisatorischen Eigenständigkeit der rechtsprechenden Gewalt bis zum heutigen Tage entgegen.

„…. Gegen die Abkoppelung der Justiz von der Exekutive durch eine weitergehende Selbstverwaltung wird regelmäßig das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz mobilisiert. Sowohl die Auswahl der Richter selbst als auch die Verantwortung für das nichtrichterliche Personal und den Justizhaushalt könnten in keinem Fall einem Gremium übertragen werden, dem mehrheitlich oder ausschließlich Vertreter der Judikative selbst angehören ….“ (Zitat: Prof. Dr. Thomas Groß – mit zahlreichen Nachweisen).

Die von Groß beschriebene Abwehrfront hat eine lange deutsche Tradition. Sie geht zurück auf die Zeit, in der die in unserer Verfassung angelegte Dreiteilung der Staatsgewalt zerredet wurde von Menschen, denen das Grundgesetz neu, ungewohnt, von fremden Siegermächten den eigenen akademischen Lehren übergestülpt erschien, und die es aus den unterschiedlichsten Motiven vorzogen, an dem gewohnten Staatsaufbau festzuhalten.

Um dies zu erreichen, interpretierten sie den Verfassungswortlaut in ihrem Sinne um.

So gipfelte beispielsweise das Referat des Gutachters auf dem 40. Deutschen Juristentag1953, Prof. Dr. Helmut K.J. Ridder in den Worten: „Es gibt keine »rechtsprechende Gewalt« in der Demokratie des Grundgesetzes„. Die Tatsache, daß das Grundgesetz die „rechtsprechende Gewalt“ wörtlich nennt und sie „den Richtern anvertraut“ (in Art. 92), schob er beiseite: Hierbei handle es sich um eine „unglückliche Terminologie des Grundgesetzes„, um „nebelspendenden Wortzauber„. Auf diese und ähnliche Weise wurde die Botschaft des Art. 92, mit dem der Abschnitt des Grundgesetzes „Die Rechtsprechung“ beginnt, zur dürren Garantie eines Rechtsprechungsmonopols für die Richter heruntergeredet und wurde ein eher nebensächlicher Teilaspekt zum alleinigen Norminhalt überhöht: Nur Richter dürfen Recht sprechen, Lokomotivführer, Lehrer und Polizisten hingegen nicht.

Auf das Maß einer Banalität reduziert und mit diesem Inhalt als „herrschende Meinung“ von einem Zitat in das nächste weitergereicht, konnte Art. 92 Grundgesetz den Fortbestand der überkommenen Ordnung nicht mehr gefährden.

Der als rechtswissenschaftliches Gutachten ausgearbeitete, schon wegen seines Zeitpunkts für die weitere Geschichte des deutschen Rechtsstaats überaus bedeutsame, damals allerdings auch heftig kritisierte Vortrag Ridders spiegelt ein unrealistisches Menschenbild und ein hierauf beruhendes Rechtsstaatsverständnis wider. Dieses Menschenbild beinhaltet die Vorstellung, wegen der im Grunde edlen menschlichen Natur sei das demokratische Prinzip ausreichend, um den Machtmissbrauch von Herrschenden zu verhindern, weil diese ja verpflichtet sind, sich an Verfassung, Gesetz und Recht zu halten.

Man vergegenwärtige sich die Werke von Sophokles, Dante Alighieri, William Shakespeare, Miguel de Cervantes, Johann Wolfgang Goethe, Max Frisch etc. etc. – das Bild des Menschen in der gesamten Weltliteratur ist weniger arglos als in der Vorstellung mancher deutscher Juristen.

Hat man nicht Verfassungsgerichte gerade aus der Erfahrung, dass auch legitim gewählte Parlamentsabgeordnete verfassungswidrige Gesetze beschließen? Hat man nicht gerade deshalb Verwaltungsgerichte, weil man aus Erfahrung weiß, dass sich auch eine in der Spitze vom Parlament gewählte und damit demokratisch legitimierte Exekutive mitunter nicht an das Recht hält?

Die demokratische Legitimation allein schützt nicht vor Rechtsbrüchen durch Amtsträger.

 

II. Die gegen die Dreiteilung der Staatsgewalt vorgebrachten Argumente sind nicht stichhaltig.

 

a. „…. Der Justiz sind keine Gestaltungsaufgaben zugewiesen, die einer politischen Legitimation bedürfen. Richter entscheiden nach Art. 20 Abs. 3 und 97 Abs. 1 Grundgesetz allein nach rechtlichen Kriterien und unterliegen keinerlei Sanktionen, die nicht von anderen Richtern verhängt werden. Daneben erfolgt eine Kontrolle durch die allgemeine und die Fachöffentlichkeit, deren Wirkung aber allein auf der Kraft des besseren Arguments beruht. Deshalb vermitteln allein Gesetz und Recht dem richterlichen Handeln seine Legitimation. Eine Exekutive, die Richter weder lenken noch korrigieren darf, kann sie auch nicht legitimieren ….“ (Zitat: Prof. Dr. Thomas Groß). Damit ist eigentlich schon alles gesagt.

b. Artikel 79 Abs. 3 Grundgesetz entzieht die in Art. 20 Grundgesetz niedergelegten Grundsätze der demokratischen Gestaltung. „Eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche….die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig“ (Verfassungswortlaut). Zu den in Artikel 20 Abs. Abs. 3 Grundgesetz niedergelegten Grundsätzen gehört die sprachlich deutlich formulierte Unterscheidung zwischen drei Staatsgewalten: „Gesetzgebung, vollziehende Gewalt, Rechtsprechung“.

Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes findet die Gewaltenteilung bereits vor – als Begrenzung einer Demokratie, die an ihren Rahmenbedingungen nichts ändern darf, als verbindliche Spielregel für die Demokratie. Das Gewaltenteilungsprinzip ist Bestandteil des rechtsstaatlichen Rahmens, innerhalb dessen die deutsche Demokratie stattfinden soll: Auch die demokratisch legitimierte Staatsgewalt darf nur rechtsstaatlich ausgeübt werden. Und das soll von vornherein durch Gewaltenteilung garantiert sein.

Der Demokratie kommt keine schrankenlose Priorität zu. Vielmehr hat sie sich an die Grenzen zu halten, die ihr insbesondere durch die – demokratisch gesetzte – Verfassung gegeben sind. Ein zu berücksichtigender Verfassungsgrundsatz ist die richterliche Unabhängigkeit.

Das wurde auch im Parlamentarischen Rat so gesehen:

Drei Zitate:

  • Der Staat ist für uns nicht die Quelle allen Rechts, sondern selbst dem Recht unterworfen…..Die Demokratie als Herrschaft der Mehrheit, zu der wir uns unbedingt bekennen, ist allein noch nicht geeignet, die menschliche Freiheit zu sichern“ (Zitat: Dr. Adolf Süsterhenn, CDU).
  • „…. Gewaltenteilung …. Heute ist es wieder nötig, von diesen alten Dingen zu sprechen, denn gerade die »Demokratie«, die sich als »progressistisch« bezeichnet, will die Teilung der Gewalten aufgeben…..Wenn man so vorgeht, dann hat man alle Voraussetzungen für die Installierung einer Diktatur verwirklicht, und darum sollte man in dem Grundgesetz, das wir zu beschließen haben, klar zum Ausdruck bringen, daß das Prinzip der Teilung der Gewalten realisiert werden muß“ (Zitat: Prof. Dr. Carlo Schmid, SPD). 
  • Durch die in dem Abschnitt »Die Rechtsprechung« getroffene Regelung wird der Gedanke herausgestellt, daß die rechtsprechende Gewalt neben Legislative und Exekutive die dritte staatliche Funktion ausübt und im System der Gewaltenteilung den dritten Machtträger darstellt…..Bemerkenswert erscheint die auf Vorschlag des Redaktionsausschusses erfolgte Vorschaltung eines besonderen Satzes, der besagt, daß die rechtsprechende Gewalt den Richtern »anvertraut« ist. ….“ (Parlamentarischer Rat, Anlage zum stenographischen Bericht der 9. Sitzung am 6. Mai 1949, Schriftlicher Bericht des Abgeordneten Zinn).

Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes ist als Argument gegen die Dreiteilung der Staatsgewalt von vornherein ungeeignet, will man nicht die Grundordnung unserer Verfassung aushebeln.

c. Wenn die in ihrer Rechtsprechungstätigkeit durch die Exekutive weder lenkbaren noch korrigierbaren Richter nicht von der Exekutive legitimiert sein können und wenn das Gewaltenteilungsprinzip als ein Element des Rechtsstaatsprinzips dem demokratischem Handeln vorausgeht, dann widerspricht auch eine Übertragung der drei Staatsgewalten auf drei voneinander organisatorisch unabhängige Machtträger nach italienischem Vorbild nicht dem Demokratieprinzip. In Deutschland wird dies behauptet.

Italien hat nach dem Ende der faschistischen Diktatur – wie Deutschland – die Gewaltenteilung in seiner Verfassung festgeschrieben, dann aber – im Unterschied zu Deutschland – seine drei Staatsgewalten in einem zweiten Schritt durch Veränderung des Staatsaufbaus auch tatsächlich auf drei verschiedene, einander gleichgeordnete Träger verteilt. Das italienische Parlament wählt sowohl die Spitze der Exekutive [Regierungschef] als auch – zu einem Teil – die Spitze der Judikative [Consiglio Superiore della Magistratura – Oberster Richterrat].

Parlament, Regierung und Oberster Richterrat sind in der gelebten italienischen Staatswirklichkeit drei voneinander organisatorisch getrennte Staatsgewalten. Keine dieser drei Staatsgewalten verwaltet die andere; alle drei verwalten sich selbst. Die italienische Variante der Gewaltenteilung ist ein Grundmodell, das – mit jeweils eigenen Abwandlungen – von zahlreichen anderen Ländern übernommen worden ist.

Dass die Mehrheit der Mitglieder des Consiglio Superiore della Magistratura im Wege der Selbstergänzung von den Richtern und Staatsanwälten gewählt wird, rügt man in Deutschland als unvereinbar mit dem Demokratieprinzip, da auf diese Weise die hinreichende Legitimierung durch das Parlament fehle.

Die italienische Staatsorganisationsstruktur im Einzelnen:

Der Oberste Richterrat besteht aus dem Präsidenten der Republik, der den Vorsitz führt, dem Präsidenten des Kassationsgerichts, dem Generalstaatsanwalt beim Kassationsgericht, 20 von den Richtern und Staatsanwälten aus den eigenen Reihen gewählten und 10 vom Parlament aus den Reihen der Hochschullehrer der Rechtswissenschaft und der Anwälte nach fünfzehn Berufsjahren gewählten Mitgliedern. Art. 105 der italienischen Verfassung überträgt diesem Gremium die Ernennung, Beförderung und Versetzung von Richtern und Staatsanwälten sowie die Zuständigkeit für dienststrafrechtliche Maßnahmen.

italien

Durch die Unabhängigkeit von der Regierung soll garantiert werden, daß Versetzungen, Beförderungen und Ernennungen nicht dazu benutzt werden können, das Bewußtsein der Richter und Staatsanwälte zu beeinflussen, insbesondere nicht dazu, ein der Regierung unerwünschtes Verhalten zu bestrafen oder der Regierung gefällige Entscheidungen zu belohnen.

Dagegen die Regelstruktur in Deutschland:

deutschland

Ernennung, Beförderung und Versetzung von Richtern und Staatsanwälten erfolgen durch Ministerialbeamte, die vom Justizminister ausgesucht und ernannt worden sind. Auch der Justizminister wird nicht vom Parlament gewählt, sondern vom Regierungschef nach innerparteilichem Proporz ausgesucht und ernannt. Der Justizminister ist – wie jeder andere Minister – zur Regierungsloyalität verpflichtet.

In Deutschland können zu Justizministern ernannte Politiker ihnen genehme Richter durch Beförderung belohnen und den ihnen nicht genehmen Richtern die Belohnung versagen. Die Förderung richterlicher Willfährigkeit nach politischem Gusto ist möglich. Der Politologe Theodor Eschenburg bemerkte zu solcherart Machtgefälle lapidar: „Wer befördert, befiehlt„.

Wer bei Übernahme des italienischen Staatsorganisationsmodells den vorstehend genannten, aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten Bedenken Rechnung tragen will, kann dies übrigens unschwer tun.

Beispiel Spanien:

spanien

Spanien lässt alle Mitglieder seines Selbstverwaltungsorgans der Justiz (Consejo General del Poder Judicial – Oberster Rat der Gerichtsbarkeit) direkt vom Parlament wählen. Die Mitglieder des Consejo General del Poder Judicial sind damit in gleichem Maße demokratisch legitimiert wie der ebenfalls vom Parlament gewählte Regierungschef.

Da der Consejo General del Poder Judicial im richterlichen Bereich alle personellen Entscheidungen trifft, sind spanische Richter unmittelbarer demokratisch legitimiert als ihre deutschen Kollegen. Sie sind in gleichem Maße legitimiert wie die vom Regierungschef ernannten Minister.

Das Demokratieprinzip hindert Deutschland also nicht an der Übernahme des italienischen Grundmodells nach spanischem Vorbild oder in einer modifizierten eigenen Gestalt.

d. Schließlich vermag die Instrumentalisierung des Demokratieprinzips gegen das im demokratischen Staat eigens seiner Begrenzung dienende Gewaltenteilungsprinzip gerade in Deutschland nicht zu überzeugen. Der Philosoph Sir Karl R. Popper:

Immer wieder sehen wir die Platonische Frage »Wer soll herrschen?«, sie spielt noch immer eine große Rolle in der politischen Theorie, in der Theorie der Legitimität, und insbesondere in der Theorie der Demokratie. Es wird gesagt, daß eine Regierung das Recht hat zu herrschen, wenn sie legitim ist, das heißt, gemäß den Regeln der Konstitution von einer Mehrheit des Volkes oder seiner Vertreter gewählt wurde.

Aber wir dürfen nicht vergessen, daß Hitler auf legitime Weise an die Macht kam und daß das Ermächtigungsgesetz, das ihn zum Diktator machte, von einer parlamentarischen Mehrheit beschlossen wurde.

Das Legitimitätsprinzip reicht nicht hin.“

 

 Udo Hochschild

 

 

 

 

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