Parlamentarischer Rat
Bonn 1948/49
Anlage
zum stenographischen Bericht der
9. Sitzung am 6. Mai 1949
Schriftlicher Bericht
des Abgeordneten Dr. Höpker-Aschoff
über den Abschnitt
X. Das Finanzwesen
Es war vorgesehen, daß die Berichterstatter der Fachausschüsse bei der zweiten Lesung des Grundgesetzes im Plenum des Parlamentarischen Rates zu den einzelnen Abschnitten des Grundgesetzes einen Bericht über das bisherige Ergebnis der Beratungen der Fachausschüsse und des Hauptausschusses erstatten sollten. Mit Rücksicht auf die schnelle Verabschiedung des Grundgesetzes in der zweiten und dritten Lesung des Plenums hat man von solchen Berichten abgesehen, dafür aber den Berichterstattern aufgegeben, einen schriftlichen Bericht zu erstatten, der dann dem Protokoll der zweiten Lesung des Plenums beigefügt werden sollte. Ein mündlicher Bericht im Plenum hätte von den Beschlüssen des Hauptausschusses (und der entsprechenden Artikelfolge) ausgehen müssen. Es erscheint mir indessen zweckmäßig, bei dem schriftlichen Bericht von dem verabschiedeten Grundgesetz (und seiner Artikelfolge) auszugehen, um allen Lesern die Sache zu erleichtern. Der Zweck des Berichtes, Aufschluß über die Beweggründe des Gesetzgebers zu geben und dadurch der Auslegung des Grundgesetzes zu dienen, wird hierdurch nicht beeinträchtigt, sondern gefördert.
Der Artikel des Abschnitts X verfällt in zwei Gruppen:
Vorschriften über die Aufteilung der Finanzhoheit zwischen dem Bunde und den Ländern und Vorschriften über das sogenannte Budgetrecht. Die Vorschriften der ersten Gruppe sind Gegenstand lebhafter Auseinandersetzungen zwischen den Fraktionen des Parlamentarischen Rates und zwischen dem Parlamentarischen Rat und den Besatzungsmächten gewesen; oft genug schien es, als ob an solchen Meinungsverschiedenheiten das Grundgesetz scheitern sollte. Um das Verständnis zu erleichtern, schicke ich einen Ueberblick über die geschichtliche Entwicklung in Deutschland voraus.
A. Die geschichtliche Entwicklung der deutschen Finanzwirtschaft.
I. Vor 1914.
Eine gemeinsame Finanzwirtschaft beginnt in Deutschland mit dem deutschen Zollverein, dessen Gründung das Werk der beiden großen preußischen Finanzminister Motz und Maaßen war, also schon 1834. Zölle und Verbrauchssteuern wurden innerhalb des Vereinsgebietes nach den gleichen Grundsätzen erhoben, und zwar so, daß aufgrund der immer wieder erneuerten Zollvereinigungsverträge in den damals noch souveränen Vereinsstaaten gleichlautende Gesetze über Zölle und Verbrauchssteuern erlassen wurden, die Zölle und Verbrauchssteuern für gemeinsame Rechnung durch die einzelnen Staaten erhoben wurden, und das Gesamtaufkommen nach der Bevölkerungszahl auf die einzelnen Staaten verteilt wurde. 1867 wurde ein neuer Zollvereinigungsvertrag abgeschlossen, diesmal zwischen dem Norddeutschen Bunde, der nach seiner Verfassung die Zölle und Verbrauchssteuern seiner Gesetzgebung unterworfen hatte, und den süddeutschen Staaten, und der Zollverein mit eigenen Organen einer Gesetzgebung, einem Zollbundesrat und einem Zollparlament, ausgestattet. Mit der Gründung des Deutschen Reiches wurde der Zollverein hinfällig; Zölle und Verbrauchssteuern wurden nunmehr, neben den Ueberschüssen der Reichspost und den Matrikularbeiträgen der Gliedstaaten, die wichtigsten Einnahmen des Reiches, wurden aber nicht durch Reichsbehörden, sondern im Auftrage des Reiches durch die Landesbehörden verwaltet. Das Reich hatte schon damals das Recht, auch direkte Steuern zu erheben (Art. 70 R.V.-clausula Miquel), aber die direkten Steuern blieben gleichwohl eine Domäne der Gliedstaaten; erst im Jahre 1913 griff das Reich, und auch jetzt nur zögernd, auf die direkten Steuern zurück, indem es für die Verstärkung der Rüstung eine einmalige Vermögensabgabe, den Wehrbeitrag, und eine periodische Vermögenszuwachssteuer, die sogenannte Besitzsteuer, erhob.
Das Steuersystem des Reiches hatte vor 1914, in großen Zügen, folgendes Gesicht:
1. Das Reich erhob Zölle und Verbrauchssteuern und einige Verkehrssteuern, sie wurden durch- die Verwaltungen der Gliedstaaten für die Reichskasse eingehoben.
2. Die Gliedstaaten (Beispiel Preußen) erhoben direkte Steuern vom Einkommen und Vermögen, Erbschaftssteuern und einige Verkehrssteuern.
3. Die preußischen Gemeinden erhoben die Realsteuern (Grundsteuern und Gewerbesteuern) und kleinere indirekte Steuern und Zuschläge zu der staatlichen Einkommensteuer.
Die preußischen Landkreise und Provinzen waren auf Dotationen und Umlagen angewiesen.
II. In der Weimarer Republik, 1919-1933.
Nach dem ersten Weltkriege war das Reich genötigt, sein Steuersystem auszubauen, die bisherigen Steuern zu verschärfen und auf die direkten Steuern zurückzugreifen. Artikel 8 der Weimarer Verfassung räumte ihm die Gesetzgebung über Abgaben und sonstige Einnahmen ein „soweit sie ganz oder teilweise für seine Zwecke in Anspruch genommen werden“. Die Erwerbseinkünfte des Reiches erfuhren durch den Uebergang der Eisenbahnen auf das Reich eine Erweiterung. Art. 83 sah für Zölle und Verbrauchssteuern eine Reichsfinanzverwaltung vor, aber diese Verwaltung wurde aufgrund des Art. 14 alsbald durch einfaches Reichsgesetz auf alle Reichssteuern ausgedehnt.
Das Steuersystem der Weimarer Republik gestaltete sich hiernach in großen Zügen wie folgt:
1. Das Reich verschärfte die Verbrauchsteuern und führte als neue allgemeine Verbrauchssteuer die Umsatzsteuer ein und baute das System der Verkehrssteuern weiter aus (Kapitalverkehrssteuern, Beförderungssteuer für den Personen- und Frachtverkehr, Kraftfahrzeugsteuer, Rennwett- und Lotteriesteuer, Grunderwerbssteuer). Es nahm die direkten Steuern vom Einkommen und Vermögen und die Erbschaftssteuer an sich. Die abschließende Kodifikation der Reichssteuergesetze geschah am 10.8.1925. Alle Reichssteuern wurden durch eine Reichsfinanzverwaltung eingehoben.
2. Die Länder verfügten über die Realsteuern, die neugeschaffene Hauszinssteuer (Ausgleich für die durch die Inflation herbeigeführte Entlastung von Hypotheken) und einige Verkehrssteuern (Stempelsteuer, Wandergewerbesteuer). Sie erhielten als Ueberweisungen vom Reiche
75 Proz. der Einkommens- und Körperschaftssteuer,
80 Proz. der Umsatzsteuer,
96 Proz. der Kraftfahrzeugsteuer, der Grunderwerbssteuer und der Rennwettsteuer.
3. Die preußischen Gemeinden erhoben die ihnen vom Lande überlassene Gewerbesteuer, Zuschläge zu der wieder Landessteuer gewordenen Grundsteuer und kleinere indirekte Steuern (Wertzuwachssteuer, Schankerlaubnissteuer, Jagdsteuer, Hundesteuer, Vergnügungssteuer, Getränkesteuer).
Das Land überließ ihnen außerdem einen Teil der Ueberweisungen aus der Einkommen- und Körperschaftssteuer und der Umsatzsteuer und beteiligte kreisfreie Gemeinden, d. h. Stadtkreise, und die Landkreise an dem Aufkommen der Hauszinssteuer.
Es überließ das Aufkommen der Grunderwerbsteuer den Stadt- und Landkreisen und das Aufkommen der Kraftfahrzeugsteuer den Stadt- und Landkreisen und den Provinzen.
Landkreise und Provinzen waren im übrigen auf Dotationen und Umlagen angewiesen. Die Landkreise erhoben außerdem einen Teil der kleineren indirekten Steuern anstelle der kreisangehörigen Gemeinden für sich.
Im Krisenjahre 1931 wurde für die Gemeinden eine neue Personalsteuer, die Bürgersteuer, eingeführt.
III. In der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft.
Die weitere Entwicklung ergibt sich aus folgenden Daten:
1. Am 16.10.1934 erfolgte eine neue Kodifikation der Reichssteuergesetze.
2. Am 1.12.1936 wurden die Realsteuern durch Reichsgesetz normiert und den Gemeinden zur alleinigen Erhebung überlassen.
3. Die letzten Landessteuern (Stempelsteuer, Wandergewerbesteuer) wurden Reichssteuern, die Grunderwerbsteuer wurde der Reichskasse zugewiesen.
4. 1942 wurde die Bürgersteuer in die Einkommensteuer einbezogen; die Gemeinden erhielten als Ausgleich Bürgersteuerausgleichsbeträge aus der Reichskasse.
5. Die Hauszinssteuer wurde allmählich ermäßigt und 1943 abgelöst.
6. Während des Krieges wurden die Steuern durch Kriegszuschläge verschärft.
Das Ergebnis war folgendes:
1. Alle großen Steuern waren Reichssteuern.
2. Die Länder waren aller Steuern beraubt und erhielten vom Reiche Finanzzuweisungen gemäß ihrem Bedarf (Finanzausgleichsverordnung vom 30.10.1944).
3. Die Gemeinden erhoben die Realsteuern und die kleineren indirekten Steuern und erhielten aus der Reichskasse
Bürgersteuerausgleichsbeträge,
Finanzzuweisungen zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs (Schlüsselzuweisungen und Bedarfszuweisungen),
zweckgebundene Zuschüsse für bestimmte Verwaltungszweige (z. B. Polizei, Straßenbau).
Die Landkreise erhoben anstelle der kreisangehörigen Gemeinden einen Teil der kleineren indirekten Steuern und erhielten aus der Reichskasse Finanzzuweisungen und zweckgebundene Zuschüsse (z. B. für den Straßenbau), die Provinzen erhielten aus der Reichskasse Zuschüsse für den Straßenbau und aus der Landeskasse eine Finanzzuweisung; im übrigen waren Landkreise und Provinzen auf Umlagen angewiesen.
Daß daneben die Gemeinden und Kreise noch mannigfache Zuschüsse aufgrund besonderer Gesetze aus der Reichskasse oder der Landeskasse erhielten, lassen wir außer Betracht.
IV. Die Rechtsentwicklung seit 1945.
Als am 8.5.1945 die Kapitulation erfolgte und die Ausübung der deutschen Souveränität auf die Besatzungsmächte überging, war das deutsche Steuersystem, abgesehen von den kleinen indirekten Gemeindesteuern, ein System von Steuern, die durch Reichsgesetze normiert waren (die große Kodifikation vom 16.10.1934 und spätere Abänderungsgesetze). Diese Gesetze sind 1946 durch Kontrollratsgesetze verschärft (insbesondere die Einkommen- und Körperschaftsteuer durch K. G. Nr. 12, die Vermögensteuer durch K. G. Nr. 13, die Erbschaftssteuer durch K. G. Nr. 17, die Umsatzsteuer durch K. G. Nr. 15, alle vom 11. 2.1946), 1948 im Zusammenhange mit der Währungsreform innerhalb der Westzonen durch Gesetze der Besatzungsmächte (Ges. Nr. 64 der brit. und amerik. Mil.-Reg. vom 22. 6. 1948 und gleichlautende von der französischen Mil.-Reg. bestätigte Gesetze der Länder der franz. Zone) wieder gemildert und – soweit die Verbrauchssteuern in Frage kommen – durch Gesetze des Wirtschaftsrates vom 21. 10.1948, die dann durch die Mil.-Reg. bestätigt sind (innerhalb der franz. Zone durch gleichlautende von der Mil.-Reg. Bestätigte Landesgesetze) weiter gemildert. Durch die Gesetze Nr. 64 ist als neue Verbrauchsteuer die Kaffeesteuer eingeführt, deren Aufkommen heute zur Unterstützung der Stadt Berlin verwandt wird.
Die Einheit der Gesetzgebung ist also innerhalb der Westzonen aufrechterhalten.
Folgende einheitlich normierte Steuern (Reichs steuern nach dem früheren Sprachgebrauch) werden hiernach in den Westzonen erhoben:
1. Zölle.
2. Verbrauchssteuern.
Tabaksteuern,
Zuckersteuer,
Süßstoffsteuer, Salzsteuer,
Kaffeesteuer,
Biersteuer,
Essigsäuresteuer,
Zündwarensteuer,
Leuchtmittelsteuer,
Spielkartensteuer,
Mineralölsteuer,
dazu Einnahmen aus dem Branntweinmonopol und dem Zündholzmonopol.
3. Verkehrssteuern.
Umsatzsteuer,
Grunderwerbssteuer,
Kapitalverkehrssteuer,
Wechselsteuer,
Beförderungssteuer,
Kraftfahrzeugsteuer,
Rennwett- und Lotteriesteuer,
Versicherungssteuer,
Feuerschutzsteuer.
4. Besitzsteuern.
Einkommen- und Körperschaftssteuer,
Vermögensteuer,
Erbschaftsteuer.
dazu die vorläufigen Abgaben für den sogenannten Lastenausgleich.
Die Aufgliederung folgt dem Sprachgebrauch der Reichsfinanzverwaltung, welche die Umsatzsteuer (von der Theorie der Verbrauchssteuern zugerechnet) als Verkehrsteuer und die Erbschaftsteuer (von der Theorie den Verkehrsteuern zugerechnet) als Besitzsteuer bezeichnet.
Es gibt zurzeit keine Landessteuern.
Diese Reichssteuern sind in der brit. Zone bis zum 1.4.1948 durch die dort aufrechterhaltene und der Finanzleitstelle in Hamburg unterstellte Reichsfinanzverwaltung (Landesfinanzämter, Hauptzollämter, Zollämter und Finanzämter) für die Zonalhauptkasse in Hamburg erhoben und soweit das Aufkommen nicht für die Unterhaltung der Zonenämter verbraucht wurde, den Ländern mit Berücksichtigung ihres Bedarfs überwiesen, in den beiden anderen Zonen aber schon seit dem Waffenstillstande durch die dort zur Landesverwaltung gewordene Reichsfinanzverwaltung für die Länderkassen erhoben. Seit dem 1. 4. 1948 ist die Finanzverwaltung auch in der britischen Zone Landesverwaltung geworden und werden die Reichssteuern auch hier für die Landeskassen erhoben. Dies hat das Ergebnis, daß steuerschwache Länder wie Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz zusammenbrechen.
Die durch gemeinsame Proklamation der britischen und amerikanischen Regierungen vom 9.2.1948 geschaffene Wirtschaftsverwaltung in Frankfurt (Proklamation Nr. 7 der amerik. Mil.-Reg., Verordnung Nr 126 der brit. Mil.-Reg.) lebt von den Ablieferungen der Eisenbahn und der Post. Sie hat nach der Proklamation auch das Recht, Zölle und Verbrauchssteuern und Anteile der Einkommen- und Körperschaftsteuer für sich in Anspruch zu nehmen.
Wie weit das Gesetzgebungsrecht des Wirtschaftsrates geht, ist nicht klar. Für Zölle und Verbrauchsteuern wird es in der Proklamation ausdrücklich anerkannt. Außerdem haben die Präambel zum Währungsgesetz und § 29 des Umstellungsgesetzes (Gesetze Nr. 61 und 63 der brit. und amerik. M. R..) den deutschen gesetzgebenden Stellen, also zunächst dem Wirtschaftsrate, den Auftrag gegeben, den sogenannten Lastenausgleich zu regeln, und damit die Befugnis eingeräumt, Gesetze über entsprechende Vermögensabgaben zu erlassen. Der Wirtschaftsrat hat von dieser Befugnis mit dem Gesetz über den vorläufigen Lastenausgleich (jetzt als Soforthilfegesetz bezeichnet) Gebrauch gemacht. Die sogenannten Vorauszahlungen dieses Gesetzes sollen einem von der Wirtschaftsverwaltung verwalteten Ausgleichsfonds zufließen, aber durch die Landesverwaltungen veranlagt werden. Mit dem jüngst erlassenen zweiten Steuerreformgesetz hat der Wirtschaftsrat schließlich eine weitere Gesetzgebung auf dem Gebiete der Einkommen- und Körperschaftsteuer in Anspruch genommen, mit Genehmigung der Besatzungsmächte. Die Einkommen- und Körperschaftsteuer fließt aber nach wie vor den Ländern zu und wird auch von ihnen verwaltet.
Als Gemeindesteuern werden erhoben:
1. die Realsteuern aufgrund der Reichsgesetze vom 1.12.1936,
2. Zuschläge zur Grunderwerbssteuer aufgrund des Reichsgesetzes über die Grunderwerbssteuer,
3. kleinere indirekte Steuern (Wertzuwachssteuer, Vergnügungssteuer, Schankerlaubnissteuer, Getränkesteuer, Jagdsteuer, Hundesteuer) aufgrund alter Reichs- und Landesgesetze.
Die Fortbildung des Gemeindesteuerrechts ist den Ländern überlassen.
In den ehemals preußischen Gebieten werden die Zuschläge zur Grunderwerbsteuer und die meisten kleinen indirekten Steuern nur durch die kreisfreien Gemeinden (Stadtkreise) und anstelle der kreisangehörigen Gemeinden durch die Landkreise erhoben.
Im übrigen sind die Gemeinden auf Finanzzuweisungen und zweckgebundene Zuschüsse der Länder angewiesen.
Die Landkreise und Provinzen sind – soweit nicht die Landkreise Zuschläge und Grunderwerbsteuer oder indirekte Steuern erheben – auf Finanzzuweisungen und zweckgebundene Zuschüsse der Länder und die Kreis- und Provinzumlagen angewiesen.
In allen Ländern werden neue Steuergesetze über den Finanzausgleich zwischen Ländern und Gemeinden vorbereitet.
Die Rechtsverwirrung könnte kaum größer sein. Das Bonner Grundgesetz muß Entscheidung darüber treffen, in welchem Umfange der Bundesrepublik Deutschland die Steuergesetzgebung zustehen soll, wie das Aufkommen der vom Bunde normierten Steuern zwischen dem Bunde und den Ländern und Gemeinden verteilt werden soll und ob die vom Bunde normierten Steuern durch eine Bundesfinanzverwaltung oder durch Landesfinanzverwaltungen verwaltet werden sollen.
B. Das Finanz- und Steuersystem der Bundesrepublik Deutschland.
Die Grundzüge des neuen Finanz- und Steuersystems sind in den Artikeln 105-109 des zehnten Abschnitts des Grundgesetzes „Das Finanzwesen“ enthalten. Zur Ergänzung sind die Artikel 120, 123-125, 129 und 130 und 134 und 135 heranzuziehen. Hieraus ergibt sich folgendes:
1. Das Finanzsystem des Bundes.
Die Ausgaben des Bundes werden folgende Posten umfassen:
1. die Verwaltungsausgaben, d. h. die Ausgaben, welche die Unterhaltung aller Bundesorgane und der vom Bunde geschaffenen Einrichtungen mit sich bringt;
2. die Aufwendungen für Besatzungskosten und die sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten, nach näherer Bestimmung eines Bundesgesetzes (Art. 120);
3. die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung mit Einschluß der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenfürsorge (Art. 120);
In welcher Weise der Bund den Ländern die Kosten einer Auftragsverwaltung (Art. 85, 89 Abs. 2, 90 Abs. 2 und 108 Abs. 4) vergütet, muß durch Bundesgesetz bestimmt werden.
Zur Deckung dieser Ausgaben stehen dem Bunde als ordentliche Einnahmen
1. die Verwaltungseinnahmen,
2. die Erwerbseinkünfte,
3. die Zölle, der Ertrag der Finanzmonopole und die dem Bunde nach Art. 106 zufließenden Steuern und außerordentliche Einnahmen, also vor allem die im Wege des Kredits beschafften Mittel zur Verfügung.
Die Erwerbseinkünfte umschließen die Ablieferungen der Bundeseisenbahnen und der Bundespost, die Ueberschüsse der dem Bunde gehörigen Unternehmungen die Erträge der Beteiligungen des Bundes, den Anteil am Gewinn der Bundesnotenbank und die Erträge sonstigen Bundesvermögens. Hierzu ist zu bemerken. daß nach Art. 134 das Vermögen des Reiches Bundesvermögen wird und daß daher dem Bunde die wertvollen Unternehmungen und Beteiligungen des Reiches zufallen (das Schleppmonopol, die in der Viag – Vereinigte Industrieunternehmen A.-G. – zusammengeschlossenen Unternehmungen, die früheren Hermann-Göring-Werke und anderes mehr), daß aber nach Art. 135 auch die Beteiligungen des Landes Preußen an Unternehmungen des privaten Rechtes (vor allem die in der Veba zusammengefaßten Beteiligungen an der Elektra, der Preussag und der Hibernia und die Beteiligung an der Preußischen Landespfandbriefanstalt) auf den Bund übergehen. Ein Anteil an dem Gewinn der 8undesnotenbank kann dem Bunde erst zufallen, wenn die Bank deutscher Länder auf Grund des Art. 88 in eine Bundesnotenbank umgewandelt ist; denn der Anteil am Gewinn der Bank Deutscher Länder fließt zurzeit über die Landeszentralbanken den Ländern zu (Art. V, Ziff. 29 der Verordnung über die Bank Deutscher Länder und Art. XII Ziff. 32 der Verordnung über die Landeszentralbanken).
II. Die Steuergesetzgebung.
Der im Auftrage der Ministerpräsidenten der Länder ausgearbeitete und den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates zugrundegelegte Herrenchiemseer Entwurf behandelte die Steuergesetzgebung, im Zusammenhang mit der allgemeinen Gesetzgebung, in dem Abschnitt „Bund und Länder“. Schon der Finanzausschuß überwies die entsprechenden Vorschriften in den Abschnitt „Finanzwesen“.
In dem Herrenchiemseer Entwurf ist der Versuch unternommen, eine vollständige Aufteilung der Steuerquellen zwischen dem Bunde und den Ländern in der Weise durchzuführen, daß bestimmte Steuern der Gesetzgebung des Bundes und bestimmte Steuern der Gesetzgebung der Länder unterworfen werden, mit der Folge daß dann natürlich auch das Aufkommen der der Gesetzgebung der Länder unterworfenen Steuern den Ländern zugefallen und auch die Verwaltung mindestens dieser Steuern den Ländern als eigene Angelegenheit zugewiesen worden wäre.
Es liegt auf der Hand, da in einem einheitlichen Wirtschaftsgebiet die Zölle nur an den äußeren Grenzen erhoben werden können und daher von dem Bunde normiert werden müssen. Das Gleiche gilt für die Verbrauchsteuern, schon wegen des engen Zusammenhanges mit den Zöllen. Die Belastung der vom Auslande eingeführten Waren und der im Inlande erzeugten Waren muß in ein Gleichgewicht gebracht werden. Eben aus diesem Grunde waren schon in den Zeiten des deutschen Zollvereins im Gebiete der Vereinsstaaten nicht nur die Zölle, sondern auch die großen Verbrauchssteuern nach einheitlichen Grundsätzen normiert. Der Zusammenhang zwischen Zöllen und Verbrauchsteuern und die Bedürfnisse des Außenhandels verlangen auch bei der Umsatzsteuer eine Bundesgesetzgebung. Wir erinnern daran, daß das Umsatzsteuergesetz die vom Auslande eingeführten Waren, die nicht durch eine entsprechende Umsatzsteuer im Auslande belastet sind, einer Ausgleichssteuer unterwirft und auf der anderen Seite die deutsche Ausfuhr durch Ausfuhrvergütung und Außenhändlervergütung von den Lasten der Umsatzsteuer wieder befreit, um der deutschen Wirtschaft den Wettbewerb mit dem Auslande zu erleichtern. Die Verbrauchsteuern sind schließlich Produktionskosten der Wirtschaft, die in einem einheitlichen Wirtschaftsgebiete eine verschiedene Normierung nicht vertragen, wenn die Wirtschaft unter den gleichen Wettbewerbsbedingungen arbeiten soll. Eine verschiedene Belastung der Wirtschaft durch Verbrauchsteuern in den einzelnen Ländern würde mit Notwendigkeit dahin führen, an den Grenzen der Länder Ausgleichsabgaben zu erheben, um eine gleichmäßige Belastung zu gewährleisten. Aus allen diesen Gründen ergibt sich, daß in dem einheitlichen Wirtschaftsgebiet des Bundes Zölle und Verbrauchssteuern und die Umsatzsteuer der Gesetzgebung des Bundes unterworfen sein müssen.
Die Einheit der Wirtschaft verlangt eine Bundesgesetzgebung auch für die übrigen Verkehrssteuern. Die Beförderungsteuer und die Kraftfahrzeugsteuer sind für die Wirtschaft gleichfalls Produktionskosten und müssen, um eines einheitlichen Wettbewerbs willen, im ganzen Wirtschaftsgebiete die gleiche Höhe haben. Bei der Beförderungsteuer, die heute bei den Verkehrsunternehmungen in die Fahrpreise und Frachtkosten eingerechnet wird, ist eine verschiedene Landesgesetzgebung schlechthin undenkbar. Aber auch die Kapitalverkehrsteuern müssen im ganzen Wirtschaftsgebiete die gleiche Höhe haben, da sich der Zahlungs-, Kredit- und Kapitalverkehr in einem einheitlichen Wirtschaftsgebiet unter den gleichen Bedingungen abwickeln muß.
Die Steuern vom Einkommen und Vermögen und die Erbschaftssteuer waren bis zum ersten Weltkriege eine unbestrittene Domäne der Länder. Verschiedene Einkommen- und Vermögensteuer waren erträglich, solange die Steuersätze niedrig waren. Der Höchstsatz der preußischen Einkommensteuer, der bei einem Einkommen von 100.000 M. erreicht wurde, betrug 4 Proz. (mit den Zuschlägen der Gemeinden höchstens 16 Proz.), der Steuersatz der preußischen Vermögensteuer 0,5 v. T.; heute beträgt der Höchstsatz der Einkommensteuer 95 Proz. und der Steuersatz der Vermögensteuer 0,75 Proz. Die Wirtschaft rechnet damit, daß diese Steuern gemildert werden, aber auch dann noch werden die Steuersätze hoch sein und die Kapitalbildung, die das finanzielle Gegenstück jeder Investitionstätigkeit ist, entscheidend beeinflussen. Eine verschiedene Gesetzgebung in den einzelnen Ländern würde nicht nur als grobe Ungerechtigkeit empfunden werden, sondern auch den Wiederaufbau der Wirtschaft in den einzelnen Ländern in verschiedene Bahnen lenken und dazu führen, daß sich die Wirtschaft zu kostspieligen Standortsveränderungen entschließen müßte, um dem höheren Steuerdruck in einem härter zufassenden Lande auszuweichen.
Die Landesgesetzgebung würde auch nur das in dem Lande aufkommende Einkommen und das in dem Lande liegende Vermögen erfassen können und die einheitliche Erfassung des Gesamteinkommens und des Gesamtvermögens und eine entsprechende Progression der Steuersätze unmöglich machen oder wohl gar zu einer Unterscheidung zwischen der unbeschränkten Steuerpflicht des Steuerinländers und der beschränkten Steuerpflicht des Steuerausländers führen und dabei andere deutsche Länder als Ausland behandeln müssen und dann wiederum Abkommen zur Vermeidung einer Doppelbesteuerung unter den einzelnen deutschen Ländern erfordern.
Endlich ist noch zu beachten, daß der sogenannte Lastenausgleich (das jetzt als Soforthilfegesetz bezeichnete Gesetz) als weitere direkte Steuer eine einmalige Vermögensabgabe mit sich bringt, die nur durch den Bundesgesetzgeber normiert werden kann, aber doch auch mit den schon vorhandenen direkten Steuern in Einklang gebracht werden muß und nur in Einklang gebracht werden kann, wenn diese Steuern der Gesetzgebung des Bundes unterliegen.
Die Gesetzgebung für die den Gemeinden und Gemeindeverbänden zufallenden Steuern, vor allem die Realsteuern, ist heute durch die Besatzungsmächte den Ländern zuerkannt. Dies kann bei den Realsteuern nicht so bleiben. Die im Jahre 1936 vollzogene reichsrechtliche Regelung entsprang nicht nationalsozialistischer Willkür, sondern war schon in den zwanziger Jahren zwischen dem Reichsfinanzministerium und dem preußischen Finanzministerium erwogen worden. Ein Reichsgesetz für Grund- und Gewerbesteuern erschien besser als 16 Landesgesetze. Die Bundesgesetzgebung beeinträchtigt die Bewegungsfreiheit der Gemeinden nicht, da sie nur zu einer gleichmäßigeren Festsetzung der Steuermeßbeträge führt, die Festsetzung der Hebesätze und die Erhebung der Steuern aber den Gemeinden überläßt. Man muß daher auch hier an einer einheitlichen Gesetzgebung festhalten. Dagegen bestehen keine Bedenken, die kleinen indirekten Steuern, die heute zum Teil noch reichsrechtlichen Bindungen unterliegen, der Landesgesetzgebung zu überlassen. Auch die Grunderwerbsteuer kann dem Landesgesetzgeber überlassen werden und mag dann, wie heute schon die Zuschläge zur Grunderwerbsteuer, den Gemeinden oder Gemeindeverbänden zufallen.
Den Ländern und Gemeinden Zuschläge zur Einkommensteuer zu gestatten, ist heute bei den hohen Sätzen der Einkommensteuer unmöglich. Ueberweist man die Gesetzgebung über die Einkommensteuer dem Bunde, so kann der Bundesgesetzgeber bei einer gründlichen Reform der Einkommensteuer ein solches Zuschlagsrecht einführen. Dann könnte auch die Wiedereinführung der Bürgersteuer erwogen werden und würde sich dann vielleicht empfehlen, da sie den Gemeinden neben den Realsteuern eine allgemeine Steuer geben würde, deren Hebesätze man mit den Hebesätzen der Realsteuern verkoppeln könnte, um so eine einseitige Belastung der Wirtschaft und des Hausbesitzes zu vermeiden und einen heilsamen Zwang zur Sparsamkeit auszuüben.
Der an sich erwägenswerte Gedanke, eine scharfe Trennung der Steuerquellen durchzuführen und den Ländern die Gesetzgebung für alle Steuern zuzuweisen, deren Aufkommen ihnen oder den Gemeinden zufallen soll, würde in Deutschland bedeuten, daß den Ländern, denen bei der heutigen Verteilung der Aufgaben zwischen dem Bunde und den Ländern mehr als die Hälfte des gesamten Steueraufkommens zur Deckung der Landes- und Gemeindeausgaben zufallen muß, ein ausgedehntes Gesetzgebungsrecht zuerkannt werden müßte, und daß dann, da ja bei Zöllen und Verbrauchsteuern und auch bei den meisten Verkehrsteuern eine Bundesgesetzgebung unter allen Umständen erforderlich ist, die Landesgesetzgebung vor allem das Gebiet der direkten Steuern ergreifen müßte. Hiergegen sprechen aber neben allen schon aufgeführten Gründen noch weitere schwerwiegende Gründe. Die Finanzpolitik ist gleichzeitig Sozialpolitik, Wirtschaftspolitik und Währungspolitik. Schon Adolf Wagner hatte ihr die Aufgabe zugewiesen, für einen sozialen Ausgleich zu sorgen; angemessene Verteilung der Steuerlast auf direkte und indirekte Steuern, eine stärkere Belastung des entbehrlichen Verbrauchs innerhalb der Verbrauchssteuern, die Progression des Tarifs bei den direkten Steuern ermöglichen einen solchen Ausgleich. Die Finanzpolitik des Staates beeinflußt aber auch in entscheidender Weise den Gang der Wirtschaft. Ich erinnere an die in dem neuesten Steuerreformgesetz verfolgten Bestrebungen, durch Milderung des Tarifs und steuerfreie Rückstellungen und Abschreibungen die Bildung von Ersparnissen zu fördern, und damit den Raum für die erforderlichen Investitionen freizumachen. Wir verdanken weiter den Lehren des großen englischen Forschers Keynes die Erkenntnis, daß der Staat durch seine Finanzpolitik den Ablauf der Konjunkturen beeinflussen kann und soll, indem er in Zeiten des Abschwunges Investitionen mit Krediten durchführt oder wohl gar seine laufenden Ausgaben mit Krediten deckt und dann natürlich in guten Zeiten die erforderlichen Mittel zur Abdeckung dieser Kredite aufspeichern muß. Wir wissen endlich, wie der Staat durch seine Finanzpolitik – eben in dem er auf den Gang der Wirtschaft Einfluß nimmt – das Verhältnis von Angebot und Nachfrage und damit den Preisspiegel und damit die Kaufkraft, d. h. den Wert des Geldes beeinflussen kann – daß also die Währungspolitik der finanzpolitischen Hilfe nicht entraten kann. Alle diese Aufgaben können in einem einheitlichen Wirtschaftsgebiet nur durch den zentralen Gesetzgeber, d. h. durch den Bund durchgeführt werden. Daraus ergibt sich, daß es völlig unmöglich ist, ein weites Gebiet der Steuergesetzgebung den Ländern zu überlassen, ganz einerlei, wem das Aufkommen der vom Bunde normierten Steuern mit Rücksicht auf die Verteilung der Aufgaben zufallen mag.
Der Finanzausschuß des Parlamentarischen Rates hatte denn auch mit großer Einmütigkeit dem Bunde die ausschließliche Gesetzgebung über Zölle und Finanzmonopole und die konkurrierende Gesetzgebung (damals hieß es noch Vorrangsgesetzgebung) über die Verbrauchs- und Verkehrsteuern mit Ausnahme der Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungsbereich (insbesondere der Grunderwerbssteuer, der Wertzuwachssteuer und der Feuerschutzsteuer), über die Steuern vom Einkommen, vom Vermögen, von Erbschaften und Schenkungen und die Realsteuern zugewiesen und der Hauptausschuß hatte diese Beschlüsse mit großer Einmütigkeit gebilligt.
Die konkurrierende Gesetzgebung war damals nur an die Bedingung geknüpft, daß der Bund nur das, was einheitlich geregelt werden müßte, einheitlich regeln sollte. Hier setzten die Einwendungen der Gouverneure ein, die dem Bunde ein Gesetzgebungsrecht nur für diejenigen Steuern zugestehen wollten, die er ganz oder zum Teil für seine eigenen Ausgaben in Anspruch nehmen müßte. Es ist in langwierigen Verhandlungen, zuerst mit den Bonner Verbindungsstäben und ihren Steuersachverständigen, dann mit den Gouverneuren selbst, gelungen, eine Verständigung zu erreichen. Hiernach steht dem Bunde die konkurrierende Gesetzgebung zu, wenn er die Steuern ganz oder zum Teil zur Deckung von Bundesausgaben in Anspruch nimmt oder wenn die für die konkurrierende Gesetzgebung überhaupt aufgestellten Voraussetzungen des Art. 72, Abs. 2, vorliegen, d. h. wenn ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, weil
1. eine Angelegenheit durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirksam geregelt werden kann oder
2. die Regelung einer Angelegenheit durch ein Landesgesetz die Interessen anderer Länder oder der Gesamtheit beeinträchtigen könnte oder
3. die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus sie erfordert.
So ist es in das Grundgesetz aufgenommen (Art. 105 Abs. 1 und 2). Es ist dabei zu beachten, daß nach dem Art. 123-125 das bisherige Reichssteuerrecht, das von den Besatzungsmächten und dem Wirtschaftsrate gesetzte Steuerrecht als Bundesrecht fortgelten und die Länder daher in solches Recht nicht mehr aufgrund der konkurrierenden Gesetzgebung eingreifen können. Die Einheitlichkeit der Gesetzgebung ist hierdurch in ausreichender Weise gewahrt. Es muß aber darauf hingewiesen werden, daß Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen nach den weiter unten zu erörternden Vorschriften ganz oder teilweise den Ländern oder Gemeinden zufließt, der Zustimmung des Bundesrates bedürfen.
Was bleibt den Ländern? Die Gesetzgebung über Verbrauchs- und Verkehrsteuern mit örtlich bedingtem Wirkungsbereich, also Grunderwerbsteuern, Wertzuwachssteuer, Feuerschutzsteuer und jene kleinen indirekten Steuern, die heute von den Gemeinden oder Kreisen erhoben werden. Es bleibt ihnen weiter die Gesetzgebung über heute noch nicht normierte Steuern, etwa eine Bürgersteuer oder die jetzt erörterten Mietsteuern und Wohnraumsteuern. Aber da auch diese Steuern in den Katalog des Art. 105 fallen, die Bürgersteuer als Abart der Einkommensteuer, die beiden anderen Steuern als Abarten der Realsteuern, so kann der Bund von dem Recht der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch machen und einheitliches Recht setzen.
III. Der Finanz- und Lastenausgleich.
Steuern die der Landesgesetzgebung überlassen bleiben unterliegen der Verwaltung der Länder und fließen in die Kassen der Länder. Wenn aber die große Masse der Steuern der Gesetzgebung des Bundes unterworfen wird, muß Bestimmung darüber getroffen werden, welche Steuern dem Bunde und welche den Ländern zufließen sollen. Diese Aufteilung nannte der Sprachgebrauch der Reichsgesetzgebung „Finanzausgleich“. Es gilt dann noch einen Ausgleich zwischen starken und schwachen Ländern zu finden, soweit dieser Ausgleich nicht schon dadurch herbeigeführt wird, daß der Bund Lasten auf seine Schultern nimmt, wie in Zukunft die Besatzungskosten. Dieser Ausgleich, früher als Lastenausgleich bezeichnet, besteht darin, daß die den Ländern zufließenden Steuern nicht nach dem örtlichen Aufkommen, sondern nach anderen Maßstäben, die von der verschiedenen Steuerkraft der Bevölkerung in den einzelnen Ländern unabhängig sind, auf die Länder verteilt werden. Der Finanzausschuß des Parlamentarischen Rates knüpfte an den zur Zeit der Weimarer Republik geltenden Finanzausgleich an, indem er – eine ungeteilte Bundesfinanzverwaltung für alle durch den Bund normierten Steuern voraussetzend – den Ländern für sich und ihre Gemeinden das Aufkommen der Biersteuer, der Rennwettsteuer und der Kraftfahrzeugsteuer und die Realsteuern überwies und die Umsatzsteuer und die Einkommen- und Körperschaftsteuer zu gemeinsamen Einnahmen des Bundes und der Länder erklärte, und zwar so, daß ein Bundesgesetz die beiden Partnern zufallenden Anteile bestimmen sollte. Er ging über die Vorschriften der Weimarer Zeit hinaus, indem er den Ländern auch das Aufkommen der Vermögensteuer und der Erbschaftsteuer zuwies. Er überließ die nähere Regelung, insbesondere auch des Lastenausgleichs, einem Bundesfinanzausgleichsgesetz. Der Hauptausschuß beschränkte sich auf den allgemeinen Grundsatz, daß die Aufteilung auf Bund und Länder gemäß den wechselseitigen Ausgaben durchzuführen sei, daß den Ländern dabei aber ein gesetzlicher Anspruch auf die 5tuteilung bestimmter Steuern oder die Anteile an bestimmten Steuern eingeräumt werde und überließ die nähere Regelung einem Finanzausgleichsgesetz, nahm dafür aber in die Uebergangsbestimmungen folgende Vorschrift auf:
Bis zum Inkrafttreten des Bundesfinanzausgleichsgesetzes gilt folgende Regelung:
1. Die Länder erhalten für sich und ihre Gemeinden die Biersteuer, die Rennwettsteuer, die Kraftfahrzeugsteuer, die Vermögensteuer (mit Ausnahme einmaliger Vermögenssteuern), die Erbschaftssteuer und die Realsteuern; die Aufteilung unter die Länder wird durch Bundesgesetz geregelt.
2. Einkommen- und Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer sind gemeinsame Einnahmen des Bundes und der Länder. Die beiden zustehenden Anteile und die Aufteilung unter die Länder werden durch Bundesgesetz festgesetzt.
Die Beschlüsse des Finanzausschusses und- des Hauptausschusses wurden mit großer Einmütigkeit gefaßt. Aber auch hier setzten die Einwendungen der Gouverneure ein. Die Begriffe Finanz- und Lastenausgleich waren verpönt, die Gouverneure fürchteten die Knechtung der Länder durch den Bund. Sie ließen sich schließlich davon überzeugen, daß der Bund, wenn ihm nun einmal die Gesetzgebung über die meisten Steuern eingeräumt würde, auch die Verteilung dieser Steuern zwischen dem Bunde und den Ländern regeln müßte. Ein Ausgleich zwischen starken und schwachen Ländern wurde erst nach langwierigen Verhandlungen und nur „auf der Landesebene“ zugelassen. D. h. dem Bunde wurde das Recht eingeräumt, durch Bundesgesetz zu bestimmen, daß das Aufkommen bestimmter, den Ländern zufließender Steuern „unter den Ländern auf einer anderen Basis als derjenigen des örtlichen Aufkommens“ verteilt würde. Dabei wurde vorausgesetzt, daß die Verwaltung dieser Steuern den Ländern zufiele und die Länder in einen common pool nur den über ihren eigenen Anteil hinausgehenden Ueberschuß einschössen. Der Siebenerausschuß des Parlamentarischen Rates, der die Verhandlungen mit den Verbindungsstäben führte, unterbreitete darauf – ohne aber die ungeteilte Bundesfinanzverwaltung aufzugeben – folgenden Vorschlag:
1. Von den der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes unterworfenen Steuern fließen bis zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung den Ländern und nach Maßgabe der Landesgesetzgebung- den Gemeinden zur Deckung ihrer Ausgaben folgende Steuern zu:
a. Die Biersteuer, die Rennwettsteuer, die Kraftfahrzeugsteuer, die Vermögensteuer (mit Ausnahme der dem Lastenausgleich dienenden einmaligen Vermögensteuer), die Erbschaftsteuer und die Realsteuern.
b. Anteile an der Umsatzsteuer und der Einkommen- und Körperschaftsteuer, und fließen dem Bunde zur Deckung seiner Ausgaben zu:
aa. die übrigen Verbrauchs- und Verkehrsteuern,
bb. Anteile an der Umsatzsteuer und der Einkommen- und Körperschaftsteuer.
2. Die dem Bunde und den Ländern zufließenden Anteile an der Umsatzsteuer und der Einkommen- und Körperschaftsteuer werden durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, festgesetzt.
3. Um die Leistungsfähigkeit auch der steuerschwachen Länder zu sichern, kann der Bund durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, bestimmen, daß bei einzelnen, den Ländern zufließenden Steuern und Steueranteilen das Aufkommen oder ein Teil des Aufkommens zwischen den Ländern auf einer anderen Grundlage als derjenigen des örtlichen Aufkommens verrechnet wird.
4. Die Steuern und Steueranteile, die hiernach den Ländern zufließen, sind nicht Einnahmen des Bundes, sondern werden unmittelbar an die Länder laufend abgeliefert.
Auch dieser Vorschlag fand vor den Augen der Verbindungsstäbe keine Gnade, vor allem wohl deshalb, weil der Siebenerausschuß an der ungeteilten Bundesfinanzverwaltung festhielt.
Am 5.4.1949 wurde dem Parlamentarischen Rat ein Schreiben der damals in Washington versammelten Außenminister der Besatzungsmächte überreicht, welches besagte: „Sie (die Außenminister) vertrauen darauf, daß der Parlamentarische Rat und die verantwortlichen deutschen Parteiführer den Empfehlungen der Gouverneure genügende Beachtung schenken werden, weil diese den Bestimmungen der Londoner Vereinbarungen über die Errichtung eines deutschen Bundesstaates entsprechen“. Als dann am 14.4. in Frankfurt mit den Gouverneuren das Besatzungsstatut erörtert wurde, wurde die von der deutschen Abordnung gestellte Frage, ob die von dem Siebenerausschuß unterbreiteten Vorschläge die Zustimmung der Gouverneure selbst finden würden, mit einem glatten Nein beantwortet. Man mußte nunmehr erkennen, daß der Parlamentarische Rat eine ungeteilte Bundesfinanzverwaltung nicht durchsetzen könnte und seine Vorschläge dieser Erkenntnis anpassen müßte. Am 22. 4. wurde ein zweites Schreiben der Außenminister überreicht, welches noch einmal darauf hinwies, daß die finanzielle Unabhängigkeit und eine angemessene Finanzkraft sowohl des Bundes wie der Länder sicherzustellen seien, dann aber ein Zugeständnis erhielt:
„Schließlich sind die Außenminister bereit, einen Vorschlag zu erwägen, der die Bundesrepublik ermächtigt, aus ihren eigenen Einkünften die Aufwendungen welche die Länder aus ihren eigenen und von ihnen erhobenen Steuern machen, durch Zuschüsse für das Schul-, Gesundheits- und Wohlfahrtswesen zu ergänzen.“
Die Fraktionen des Parlamentarischen Rates einigten sich nunmehr darauf, den Gouverneuren einen neuen Vorschlag zu unterbreiten, welcher eine Teilung der Finanzverwaltung zwischen dem Bunde und den Ländern vorsah (vgl. unten IV) und eben mit Rücksicht hierauf die Aufteilung der Steuern nach Möglichkeit so regelte, daß dem Bunde diejenigen Steuern, welche durch ihn verwaltet werden würden, und den Ländern diejenigen Steuern, welche durch die Länder verwaltet werden würden, zufielen. Der Vorschlag lautete:
1. Die Zölle, der Ertrag der Monopole, die Verbrauchssteuern mit Ausnahme der Biersteuer, die Beförderungssteuer, die Umsatzsteuer und einmaligen Zwecken dienenden Vermögensabgaben fließen dem Bunde zu.
2. Die Biersteuer, die Verkehrssteuern mit Ausnahme der Beförderungssteuer und der Umsatzsteuer, die Einkommen- und Körperschaftsteuer, die Vermögensteuer, die Erbschaftssteuer, die Realsteuern und die Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis fließen den Ländern und nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeinden zu.
3. Der Bund kann durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, einen Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuer zur Deckung seiner durch andere Einkünfte nicht gedeckten Ausgaben, insbesondere zur Deckung von Zuschüssen, welche Ländern zur Deckung von Ausgaben auf dem Gebiete des Schulwesens, des Gesundheitswesens zu gewähren sind, in Anspruch nehmen.
4. Um die Leistungsfähigkeit auch der steuerschwachen Länder zu sichern und eine unterschiedliche Belastung der Länder mit Ausgaben auszugleichen, kann der Bund Zuschüsse gewähren (Abs. 3) oder bestimmen, daß bei einzelnen den Ländern zufließenden Steuern oder Steueranteilen das Aufkommen oder ein Teil des Aufkommens zwischen den Ländern auf einer anderen Grundlage als derjenigen des örtlichen Aufkommens verrechnet wird.
Die ursprüngliche Absicht, dem Bunde sowohl wie den Ländern Anteile an der Umsatzsteuer und der Einkommen- und Körperschaftsteuer zuzuweisen, wurde also aufgegeben und dafür dem Bunde die ganze Umsatzsteuer, den Ländern wenigstens grundsätzlich die ganze Einkommen- und Körperschaftsteuer zugesprochen. Da man ursprünglich daran gedacht hatte, die Hälfte der Umsatzsteuer und drei Viertel der Einkommen- und Körperschaftsteuer den Ländern zuzuteilen, so hatte diese Aenderung kein finanzielles Gewicht, weil ja die Hälfte der Umsatzsteuer ungefähr soviel ausmacht wie ein Viertel der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Darüber hinaus wurde nun freilich dem Bunde noch das Recht eingeräumt, wenn nötig einen Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuer in Anspruch zu nehmen, und zwar nicht nur zur Deckung seiner eigenen Ausgaben, sondern auch für Zuschüsse an die Länder, im Einklang mit dem oben erwähnten zweiten Schreiben der Außenminister.
In der letzten, am 25.4. abgehaltenen Besprechung mit den Gouverneuren wurden die Absätze 1-3 des Vorschlages gebilligt, Abs. 4 hingegen erfuhr eine merkwürdige Umgestaltung. Dieser Absatz betraf ja nun eben den Ausgleich zwischen starken und schwachen Ländern (neben den Zuschüssen gemäß Abs. 3) und sollte dem Wunsche der Gouverneure, den Ausgleich auf der Länderebene vorzunehmen, Rechnung tragen. Da nun aber in dem zweiten Schreiben der Außenminister nur von Zuschüssen die Rede war- und die Gouverneure sich an dieses Schreiben gebunden glaubten, so regten sie an, auch diesen Ausgleich über den Leisten der Zuschüsse zu schlagen.
Absatz 4 erhielt folgende Fassung:
4. Um die Leistungsfähigkeit auch der steuerschwachen Länder zu sichern und eine unterschiedliche Belastung der Länder mit Ausgaben auszugleichen, kann der Bund Zuschüsse gewähren und die Mittel hierfür bestimmten, den Ländern zufließenden Steuern entnehmen. Durch Bundesgesetz, welches der Zustimmung des Bundesrats bedarf, wird bestimmt, welche Steuern hierbei herangezogen werden und mit welchen Beträgen und nach welchem Schlüssel die Zuschüsse an die ausgleichsberechtigten Länder verteilt werden; die Zuschüsse sind den Ländern unmittelbar zu überweisen.
Mit dieser Aenderung wurde der den Gouverneuren unterbreitete Vorschlag als Art. 106 verabschiedet.
Es ist leicht zu erkennen, daß es sich bei der in Absatz 4 vorgesehenen Regelung garnicht um Zuschüsse des Bundes, sondern um eine Verrechnung unter den Ländern handelt. Wir haben uns die nähere Regelung durch das Bundesgesetz etwa so zu denken: 25 Proz. der den Ländern zufließenden Einkommen- und Körperschaftsteuer, 50 Proz. der den Ländern zufließenden Biersteuer, und die den Ländern zufließende Kraftfahrzeugsteuer werden zwischen den Ländern zur Verrechnung gebracht, und zwar so, daß das Viertel der Einkommen- und Körperschaftsteuer nach der Bevölkerungszahl und der Zahl der Flüchtlinge, die Hälfte der Biersteuer nach der Bevölkerungszahl und die Kraftfahrzeugsteuer nach der Länge der Straßen und der- Verkehrsdichte unter den Ländern verrechnet wird und daß das, was hiernach die reichen an die armen Länder abzugeben haben, unmittelbar von Land zu Land überwiesen wird. Die Verrechnung ist, wenn die Schlüssel einmal durch Bundesgesetz festgesetzt sind, verhältnismäßig einfach durchzufahren. In dieser Verrechnung wird in Zukunft das Schwergewicht des Lastenausgleichs liegen. Ob der Absatz 3 praktische Bedeutung erhält, steht dahin, da der Rückgriff auf einen Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuer an die Zustimmung des Bundesrates gebunden ist und wahrscheinlich alle Länder sich einem solchen Rückgriff widersetzen werden.
Ich habe diese Dinge so ausführlich dargestellt, weil der Art. 106 ohne Kenntnis der wechselvollen Verhandlungen nicht zu verstehen ist und ich einer allzuscharfen Kritik der Kommentatoren von vornherein entgegentreten möchte. Wer in seinen Entschließungen nicht frei ist, hat als Gesetzgeber einen schweren Stand.
Das finanzielle Ergebnis würde – wenn man das vierfache Aufkommen der Monate November und Dezember 48 und Januar 49 im vereinigten Wirtschaftsgebiete zugrundelegt – folgendes sein:
Dem Bunde würden zufallen:
1. Zölle, Finanzmonopole, Verbrauchsteuern (ohne die den Ländern zufallende Biersteuer und ohne die Kaffeesteuer, deren Aufkommen neben dem Notopfer vorläufig für die Unterstützung Berlins bestimmt ist) und die Beförderungssteuer Mil. 2.505.2
2. Die Umsatzsteuer Mil. 3.348.4
zus. Mil. 5.853.6
Dazu das Aufkommen der franz. Zone geschätzt Mil. 700.-
zus. Mil. 6.553.6
Dazu käme dann noch das Aufkommen der Vermögensabgabe des Soforthilfegesetzes, welches einem besonderen Ausgleichsfonds zufließt.
Den Ländern würden zufallen:
1. Biersteuer, Verkehrsteuern (ohne Beförderungssteuer und Umsatzsteuer), Vermögensteuer und Erbschaftsteuer Mil. 1.016.8
2. Einkommen- und Körperschaftsteuer Mil. 6.407.6
3. Gewerbesteuer geschätzt Mil. 800.-
4.Grundsteuer- geschätzt Mil. 400.-
zus. Mil. 8.624.4
dazu das Aufkommen der franz. Zone geschäzt Mil. 1.000.-
zus. Mil. 9.624.7
Das Ergebnis würde sich um 1 601.9 Mil. zugunsten des Bundes verbessern und zu ungunsten der Länder verschlechtern, wenn der Bund nach Art. 106, Abs. 3, ein Viertel der Einkommen- und Körperschaftsteuer für sich in Anspruch nähme; aber er würde dann wohl dieses Mehr wenigstens zum Teil für Zuschüsse an schwache Länder verwenden müssen.
Nach Artikel 107 soll die endgültige Verteilung der der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegenden Steuern auf Bund und Länder spätestens bis zum 31.12.1952 erfolgen, und zwar durch ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Bis dahin wird ein sorgfältiger Finanz- und Lastenausgleich aufgrund eingehender Berechnungen durchgeführt werden können; dies bedeutet, daß Art. 106 nicht verfassungskräftig ist, sondern durch einfaches Bundesgesetz geändert werden kann.
IV. Die Finanzverwaltung.
Um die Entscheidung Bundesfinanzverwaltung oder Landesfinanzverwaltung, ist ein harter Kampf geführt worden. Der Gegensatz zwischen „Unitariern“ und „Föderalisten“ wurde an keiner Stelle so deutlich wie hier. Ich muß es mir versagen, die Gründe für und wider noch einmal zu wiederholen und verweise den Leser auf Gerloffs vortreffliche Schrift „Ueber die Finanzgewalt im Bundesstaate“, auf die Denkschrift der Finanzleitstelle in Hamburg, auf die Denkschrift der Vereinigung der Industrie- und Handelskammer in Nordrhein-Westfalen und die Ausführungen Höpker-Aschoffs in der „Zeit“ vom 1.5.47 und schließlich auf die Protokolle des Finanz- und Hauptausschusses.
Der Herrenchiemseer Entwurf stellte drei Varianten zur Wahl: 1. die Landesfinanzverwaltung als eigene Angelegenheit der Länder, auch für diejenigen Steuern, die dem Bunde zufließen sollten, 2. die Landesfinanzverwaltung, aber als Auftragsverwaltung für die dem Bunde zufließenden Steuern und 3. die Bundesfinanzverwaltung auch für die den Ländern zufließenden Steuern. Der Finanzausschuß und der Hauptausschuß entschieden sich mit knappen Mehrheiten für eine ungeteilte Bundesfinanzverwaltung. Das Kompromiß, das dann später zwischen der CDU-CSU), der SPD und der FDP abgeschlossen wurde, um eine möglichst große Mehrheit für die Verabschiedung des Grundgesetzes zu sichern, schloß die ungeteilte Bundesfinanzverwaltung ein.
Auch hier begegnete der Parlamentarische Rat den Einwendungen der Gouverneure, die hier mit besonderer Hartnäckigkeit geltend gemacht wurden. Ihr Standpunkt war folgender: Wenn schon dem Bunde ein Gesetzgebungsrecht auch für Steuern, die den Ländern zufallen, eingeräumt werden mag, so muß sich doch die Bundesfinanzverwaltung auf die ihr zufallenden Steuern beschränken, die Verwaltung der den Ländern zufallenden Steuern aber den Ländern bleiben. Werden Steuern, wie es ja zunächst sowohl bei der Umsatzsteuer als auch bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer vorgesehen war, zwischen dem Bunde und den Ländern geteilt, so muß die Verwaltung bei den Ländern liegen, nur bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer mag jeder Partner seinen eigenen Anteil verwalten. Der Einwand, daß eine Teilung der Verwaltung bei derselben Steuer undurchführbar sei, fand kein Gehör.
Der Parlamentarische Rat mußte sich fügen, wenn er nicht das ganze Werk gefährden wollte, und in den sauren Apfel der geteilten Finanzverwaltung beißen. Da es nun aber nicht möglich ist, in Deutschland neue Finanzverwaltungen ab ovo aufzubauen, wenn man nicht ein Chaos heraufbeschwören und die ungestörte Forterhebung der Steuern gefährden will, so läßt sich eine Aufteilung der Finanzverwaltung nur in der Form durchführen, daß die Verwaltung der Zölle, Finanzmonopole und Verbrauchsteuern dem Bunde, die Verwaltung der Besitz- und Verkehrsteuern den Ländern anvertraut wird; dann werden die Hauptzollämter und Zollämter und die Abteilungen der Landesfinanzämter für Zölle und Verbrauchsteuern Bundesbehörden und die Finanzämter und die Abteilungen der Landesfinanzämter für Besitz- und Verkehrsteuern Landesbehörden; dieser Schnitt kann ohne allzu große Organisationsänderungen vollzogen werden.
Wie aber läßt sich diese Teilung mit dem Grundsatz vereinbaren, daß die dem Bunde zufließenden Steuern grundsätzlich durch Bundesbehörden, die den Ländern zufließenden Steuern grundsätzlich durch Landesbehörden verwaltet werden sollen? Bei den Zöllen, Monopolen und Verbrauchsteuern ist der Einklang da, weil sie dem Bunde zufallen, bis auf die Biersteuer, die dann eben in Abweichung von dem Grundsatz durch Bundesbehörden verwaltet und den Ländern überwiesen wird. Die dem Bunde zufallende Beförderungssteuer läßt sich ohne weiteres angliedern, da hier nur die Verrechnung mit den Verkehrsunternehmungen, welche die Steuer mit den Fahrpreisen und Frachtkosten erheben, infrage steht. Bei den Verkehrssteuern (mit Ausnahme der Beförderungssteuer und der Umsatzsteuer) und den Besitzsteuern ist der Einklang ebenfalls gewahrt, da diese Steuern den Ländern zufallen.
Schwierigkeiten ergeben sich bei der einmaligen Vermögensabgabe des Soforthilfegesetzes, die dem Bunde zufallen und daher durch den Bund verwaltet werden soll. Da diese Vermögensabgabe nur im Zusammenhang mit der allgemeinen Vermögensteuer veranlagt werden kann, ist vorgesehen, daß der Bund die ihm an sich zustehende Verwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen kann. Die gleichen Schwierigkeiten ergeben sich, wenn der Bund nach Art. 106, Abs. 3 einen Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuer für sich in Anspruch nimmt. Auch hier kann die Veranlagung der gesamten Einkommen- und Körperschaftsteuer nur durch eine Stelle erfolgen. Deshalb ist auch hier vorgesehen, daß der Bund die ihm an sich zustehende Verwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen kann. Von dieser Möglichkeit wird der Bund Gebrauch machen müssen.
Wie aber steht es um die Verwaltung der dem Bunde zufallenden Umsatzsteuer? Die Verwaltung ist grundsatzgemäß dem Bunde zugewiesen. Da nun aber die Umsatzsteuer in die Abteilung Besitz- und Verkehrssteuern gehört und ihre Verwaltung nicht gut den „Zöllnern“ übertragen werden kann – da weiter wie bisher bei denselben Steuerschuldnern Einkommen und Körperschaftsteuer, Vermögensteuer, Meßbeträge der Realsteuern und Umsatzsteuer in einem Arbeitsgange von demselben Sachbearbeiter veranlagt werden müssen, so bleibt nichts anderes übrig, als in Ansehung der Umsatzsteuer die Sachbearbeiter zu Bundesbeamten zu machen und insoweit den Weisungen des Bundesfinanzministers zu unterwerfen. Es hätte natürlich nahegelegen, auch hier die Möglichkeit einer Auftragsverwaltung vorzusehen, aber die Bereitschaft, den „Föderalisten“ Zugeständnisse zu machen, war erschöpft.
Artikel 108 lautet hiernach:
1. Zölle, Finanzmonopole, die der konkurrierenden Gesetzgebung unterworfenen Verbrauchsteuern, die Beförderungsteuer, die Umsatzsteuer und die einmaligen Vermögensabgaben werden durch Bundesfinanzbehörden verwaltet. Der Aufbau dieser Behörden und das von ihnen anzuwendende Verfahren werden durch Bundesgesetz geregelt. Die Leiter der Mittelbehörden sind im Benehmen mit den Landesregierungen zu bestellen. Der Bund kann die Verwaltung der einmaligen Vermögensabgaben den Landesfinanzbehörden als Auftragsverwaltung übertragen.
2. Nimmt der Bund einen Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuer für sich in Anspruch, so steht ihm insoweit die Verwaltung zu; er kann sie aber den Landesfinanzbehörden als Auftragsverwaltung übertragen.
3. Die übrigen Steuern werden durch Landesfinanzbehörden verwaltet. Der Bund kann durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, den Aufbau dieser Behörden und das von ihnen anzuwendende Verfahren und die einheitliche Ausbildung der Beamten regeln. Die Leiter der Mittelbehörden sind im Einvernehmen mit der Bundesregierung zu bestellen. Die Verwaltung der den Gemeinden zufließenden Steuern kann durch die Länder ganz oder zum Teil den Gemeinden übertragen werden.
4. Soweit die Steuern dem Bunde zufließen, werden die Landesfinanzbehörden im Auftrage des Bundes tätig. Die Länder haften mit ihren Einkünften für eine ordnungsmäßige Verwaltung dieser Steuern; der Bundesfinanzminister kann die ordnungsmäßige Verwaltung durch Bundesbevollmächtigte überwachen, welche gegenüber den Mittel- und Unterbehörden ein Weisungsrecht haben.
5. Die Finanzgerichtsbarkeit wird durch Bundesgesetz einheitlich geregelt.
6. Die allgemeinen Verwaltungsvorschriften werden durch die Bundesregierung erlassen und zwar mit Zustimmung des Bundesrates, soweit die Verwaltung den Landesfinanzbehörden obliegt.
Auch hier mögen die Kommentatoren Nachsicht üben und bedenken, daß die Mitglieder des Parlamentarischen Rates nicht nur untereinander, sondern auch mit den Gouverneuren einen harten Kampf auszukämpfen hatten. Tantae molis erat . . .
Das Grundgesetz geht über die Bestimmungen der Weimarer Verfassung hinaus, indem es wie dort für Zölle und Verbrauchsteuern eine zentrale Finanzverwaltung vorsieht, darüber hinaus aber die Landesfinanzverwaltung, soweit sie dem Bunde zufallende Steuern verwaltet, als Auftragsverwaltung aufzieht; aber freilich, Art. 14 der Weimarer Verfassung gab dem Reiche die Möglichkeit, die ganze Finanzverwaltung zur Reichsfinanzverwaltung zu machen und das Reich machte von dieser Möglichkeit sehr schnell Gebrauch. Das Grundgesetz überläßt die Organisation auch der Landesfinanzverwaltungen und aller Finanzgerichte wie die Weimarer Verfassung der Gesetzgebung des Bundes und gibt in gleicher Weise dem Bunde das Recht, für alle von ihm normierten Steuern (auch wenn sie den Ländern zufallen) die Ausführungsvorschriften zu erlassen (Rechtsverordnungen gemäß Art. 80, allgemeine Verwaltungsvorschriften gemäß Art. 108, Abs. 6). Die Organisation der Verwaltung wird eine der ersten Aufgaben der Bundesgesetzgebung sein müssen; dabei sollte man in der mittleren Instanz eine Personalunion herstellen, also die heutigen Oberfinanzpräsidenten sowohl zu Leitern der Bundesfinanzverwaltung als auch zu Leitern der Landesfinanzverwaltung machen – wie solche Personalunion früher z. B. zwischen dem Präsidenten des Rechnungshofes und dem Präsidenten der Preußischen Oberrechnungskammer, den Präsidenten der Reichsschuldenverwaltung und der preußischen Schuldenverwaltung bestand.
Alles in allem, man wird dem Parlamentarischen Rate nicht vorwerfen können, daß er nicht alles nur Mögliche getan habe, dem Bunde auf dem Gebiete des Finanzwesens eine starke Stellung einzuräumen. Daß diejenigen, die für eine ungeteilte Bundesfinanzverwaltung gekämpft haben, nicht zufrieden sind, bleibt bestehen.
Die kommende Bundesregierung und der kommende Bundestag stehen vor großen Aufgaben, sie müssen die Gesetze für die Organisation der Verwaltung und die Durchführung des Finanz- und Lastenausgleichs schaffen, aber auch die endgültige Reform des Steuersystems verlangt eine baldige Lösung.
C. Das Haushaltsrecht des Bonner Grundgesetzes.
Die Vorschriften über das Haushaltsrecht (Artikel 110-115) entsprechen den üblichen Regeln. Alle Einnahmen und Ausgaben müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden, der vor Beginn des Rechnungsjahres durch Gesetz festgestellt werden muß (Art. 110). Die viel umstrittene Frage, ob die Regierung auch ohne Haushaltsgesetz Einnahmen erheben und Ausgaben leisten darf, wird dem deutschen Herkommen entsprechend dahin entschieden, daß die Regierung die auf dauernden Rechtsvorschriften beruhenden Einnahmen auch ohne Haushaltsgesetz weiter erheben darf und die auf rechtlichen Verpflichtungen beruhenden Ausgaben auch ohne Haushaltsgesetz weiter leisten darf und muß. Ja, der dem preußischen Verfassungsrecht nachgebildete Art. 111 geht noch einen Schritt weiter; die Bundesregierung ist ermächtigt:
alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind
a. um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzliche beschlossene Maßnahmen durchzuführen,
b. um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen,
c. um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiterzugewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind,
und die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlichen Mittel bis zur Höhe eines Viertels der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplanes im Wege des Kredits flüssig zu machen, soweit nicht auf besonderem Gesetze beruhende Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen oder die Betriebsmittelrücklage die entstehenden Ausgaben decken.
Haushaltsüberschreitungen und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen der Zustimmung des Bundesfinanzministers (Art; 112). Der Bundesfinanzminister hat dem Bundestage und dem Bundesrate über alle Einnahmen und Ausgaben jährlich Rechnung zu legen, und zwar so, daß die Rechnung durch einen unabhängigen Rechnungshof geprüft und im Laufe des nächsten Rechnungsjahres dem Bundestage und dem Bundesrate mit den Bemerkungen des Rechnungshofes zur Entlastung der Bundesregierung vorzulegen ist (Art. 114). Im Wege des Kredits dürfen Geldmittel nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken beschafft werden und nur aufgrund eines Bundesgesetzes (Art. 115).
Eine Neuerung bringt der Artikel 113, welcher bestimmt, daß Beschlüsse des Bundestages und des Bundesrates, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des Haushaltsplanes erhöhen oder neue Ausgaben in sich schließen oder für die Zukunft mit sich bringen, der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen. Ich erinnere an die Beratungen des Salzburger Juristentages von 1928, wo aufgrund der Referate von Dorn und Höpker-Aschoff die Frage erörtert wurde, wie die Neigung aller Parlamente, die Ausgaben zu erhöhen, gehemmt werden könnte. Zwei Möglichkeiten schienen gegeben: entweder die Erhöhung der Ausgaben an bestimmte Deckungsvorschläge zu binden oder aber von der Zustimmung der Regierung abhängig zu machen. Die Geschäftsordnung des Reichstages hat später die erste Möglichkeit zu verwirklichen versucht. Das Grundgesetz folgt den bewährten Regeln des in England geltenden Rechts, wo aufgrund eines Beschlusses des Unterhauses aus dem Jahre 1713, der 1852 und 1866 erneuert wurde, die Erhöhung der Ausgaben an die Zustimmung der Krone gebunden ist und heute nach den Bestimmungen der Geschäftsordnung des Unterhauses (standing orders 63 – 67) Anträge, welche Ausgabenerhöhungen mit sich bringen, von dem Sprecher nur zugelassen werden dürfen, wenn die Krone, das heißt die Regierung, zustimmt.
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